Ekonomi Politik Rp 200 Triliun

Keputusan Menteri Keuangan Purbaya Yudhi Sadewa memindahkan sebagian saldo anggaran lebih (SAL) sebanyak Rp 200 triliun dari Bank Indonesia ke bank milik negara memunculkan perdebatan.

Penulis mencatat setidaknya ada tiga kluster perdebatan. Pertama, kluster regulasi. Kedua, mazhab pertumbuhan ekonomi. Ketiga, ekonomi politik.

Debat pada kluster ini muncul seputar pertanyaan apakah pemindahan dana itu sah secara hukum? Sebagian mengatakan tidak sejalan. Argumennya mungkin mengacu Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Misalnya Pasal 1 Ayat 3 menyatakan Rekening Kas Umum Negara adalah rekening tempat penyimpanan uang negara yang ditentukan Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara untuk menampung seluruh penerimaan negara dan membayar seluruh pengeluaran negara pada bank sentral.

Selanjutnya pada Pasal 22 Ayat 3 menyatakan bahwa uang negara disimpan dalam Rekening Kas Umum Negara pada bank sentral. Peran bank sentral kembali dinyatakan dalam Pasal 22 Ayat 6. Pasal ini berbunyi bahwa saldo Rekening Penerimaan setiap akhir hari kerja wajib disetorkan seluruhnya ke Rekening Kas Umum Negara pada bank sentral.

Pasal-pasal ini menurut kelompok setidaknya mengandung pesan khas. Ada semacam ”kewajiban”, entitas penerima pendapatan tidak boleh sekaligus merangkap menjadi entitas ”penyimpan pendapatan” (dalam hal ini Kementerian Keuangan) atau sebagai ”kasir” dari pendapatan itu. Harus terdapat pemisahan di antara keduanya. Dan penyimpan itu disebut bank sentral. Secara teknis ini disebut sebagai isu kebutuhan single treasury account dalam pengelolaan uang negara.

Masih di kluster yang sama, ada pandangan yang berbeda. Kelompok ini menyatakan pemindahan itu sudah sesuai ketentuan regulasi. Rujukannya UU yang sama, tapi dengan pasal yang berbeda. Misalnya Pasal 28 Ayat (1) menyatakan bahwa pokok-pokok mengenai pengelolaan uang negara/daerah diatur dengan peraturan pemerintah setelah dilakukan konsultasi dengan bank sentral.

Menindaklanjuti pasal ini, terdapat pula PP 39 Tahun 2007. Dalam Pasal 36 butir (1) PP ini disebutkan bahwa ”dalam hal terjadi kelebihan kas, Bendahara Umum Negara setelah berkoordinasi dengan Gubernur Bank Sentral dapat menempatkan uang negara pada rekening di Bank Sentral/Bank Umum yang menghasilkan bunga/jasa giro, dengan tingkat bunga yang berlaku.

Ketentuan lainnya adalah UU No 62/2024. Dalam Pasal 31 Ayat (1) dinyatakan, ”Dalam rangka pembayaran gaji, tunjangan, DAU, dan kewajiban pemerintah lainnya bulan Januari 2025 yang dananya harus disediakan pada akhir Tahun Anggaran 2024, Pemerintah dapat melakukan pinjaman SAL dan/atau menggunakan dana dari hasil penerbitan SBN sebagaimana dimaksud dalam Pasal 30 ayat (1) pada akhir Tahun 2024”.

Selanjutnya dalam Ayat 2 juga ditegaskan bahwa ”dalam rangka mendukung kebijakan Pemerintah dan menjaga keberlanjutan fiskal, Bendahara Umum Negara dapat mengelola dana SAL melalui penempatan dana SAL selain di Bank Indonesia”. Selanjutnya ditegaskan lagi dalam pasal 11 pada ayat (a) bahwa ”pengelolaan kelebihan kas dilakukan dengan penempatan uang negara pada Bank Indonesia” dan ayat (b) bahwa ”pada penempatan uang negara pada Bank Umum”.

Dengan argumen berbasis pasal-pasal di atas kelompok ini menyampaikan pesan berbeda. Kesimpulan sementara: tidak terdapat ”kewajiban” untuk menempatkan SAL pada Bank Sentral. Bank Umum juga dapat menjadi tempat penyimpanan itu. Namun, tersirat ada kebutuhan melakukan kordinasi saja dengan bank sentral. Karena itu, kesimpulan akhirnya tidak ada ketentuan regulasi yang dilanggar.

Kluster kedua perdebatan pada tataran mazhab pertumbuhan ekonomi. Perdebatan terpilah dua bagian juga. Pertama, mereka yang berpandangan bahwa dalam situasi sulit seperti sekarang ini, ketika pertumbuhan ekonomi nasional mengalami penurunan, atau resesi, pemerintah harus melakukan intervensi lebih besar. Caranya dengan menggelontorkan dana likuiditas lebih besar kepada masyarakat. Jika ada dana pemerintah yang siap disebar, anjurannya adalah segera mencairkan dana tersebut.

Secara konseptual, tindakan ini dikenal dengan istilah tindakan-tindakan kontra siklus (counter-cyclical measures). Instrumen intervensi itu juga beragam. Jika menggunakan otoritas fiskal, misalnya dengan instrumen meningkatkan belanja dan mengurangi pajak. Jika menggunakan otoritas moneter, intervensinya misalnya melalui pengurangan tingkat bunga hingga pembelian aset (asset purchase). Secara operasional, underlying activities untuk pembelian aset ini dilakukan bank sentral melalui pembelian surat-surat berharga yang dikeluarkan pemerintah/otoritas fiskal.

Poin utamanya ketika ekonomi mengalami penurunan, kelompok ini menganjurkan injeksi dana kepada masyarakat. Dari perspektif ini, sisa dana anggaran yang tersimpan di BI dianggap ”idle”, atau dalam kata sederhana sebagai mubazir, jika tidak digunakan saat ekonomi kesulitan. Pendekatan dengan quantitative easing dan asset purchase melalui Bank Sentral ini sering juga disebut dengan pendekatan moneteris (monetarist approach) yang dipopulerkan ekonom Milton Friedman.

Di kubu yang sama tapi berseberangan, ada kelompok yang menekankan kehati-hatian. Menurut pendukung kubu ini, selalu ada kebutuhan untuk memadukan pertumbuhan dengan stabilitas. Pendekatan ini pada dasarnya mengambil sikap bahwa pertumbuhan tanpa pengendalian uang beredar berpotensi menciptakan instabilitas ekonomi makro di masa depan. Kelompok ini menganjurkan pertumbuhan harus didasarkan pada penilaian risiko (risk assessment based growth). Kelompok ini akan menyatakan ”langit tidak selalu cerah dan biru” karena selalu ada kemungkinan ”angsa hitam” muncul tiba-tiba seperti ketidakpastian risiko geopolitik di tataran internasional. Kelompok ini disebut juga konservatif.

Terlebih lagi kelompok ini menyatakan, tidak terdapat adanya sinyal kesulitan likuiditas keuangan, terutama pada bank-bank besar itu. Yang terjadi sinyal sebaliknya. Pertumbuhan kredit menurun. Ringkasnya jika ketersediaan likuiditas meningkat dan pemberian kredit diberikan tanpa melalui mekanisme penilaian risiko, pertumbuhan memang mungkin akan terjadi dalam jangka pendek. Namun dalam jangka panjang pertumbuhan tidak akan berkesinambungan. Hasil akhirnya adalah menumpuknya utang macet (non-performing loan), dan jika ”angsa hitam” itu muncul situasi akan sangat berat untuk ditanggulangi.

Kluster ketiga adalah pendekatan ekonomi politik. Mereka yang menganut pendekatan ini menyatakan keputusan-keputusan ekonomi tidak berada dalam ruang hampa politik. Mereka menduga bahwa mungkin saat ini tengah terjadi pergeseran jejaring finansialisasi rente (network of rent financialization). Istilah ini mengacu pada pengertian adanya suatu ekositem dari organisasi-entitas bisnis keuangan dan investor. Jejaring ini telah menghasilkan laba, tetapi merugikan komunitas atau masyarakat. Jejaring ini disebutkan telah mendapatkan insentif kemudahan perolehan dana dari sumber-sumber penempatan dana di BI itu.

Argumennya sederhana. Uang besar selalu melibatkan entitas atau tokoh-tokoh besar. Mereka akan mempertanyakan kebijakan itu. Misalnya, siapakah yang selama ini menggunakan sisa anggaran kementerian keuangan yang ditempatkan di BI itu? Tentu saja bank sentral secara normatif tidak mungkin memberikan pinjaman kredit. Tapi Bank Sentral dapat menempatkan dana itu dalam surat-surat berharga (marketable securities). Kelompok ini mungkin menduga ketika dana sebesar Rp 200 triliun itu berpindah tempat, maka kemungkinan akan berimplikasi pada penggerusan terhadap jejaring rente yang telah ada sebelumnya.

Penulis tidak berpretensi mengatakan siapakah yang harus didukung. Atau argumen siapakah yang paling reliable. Penulis sangat menyadari pembuat kebijakan tidak seperti peneliti. Mereka tidak punya privilese seperti peneliti punya waktu banyak membuat kesimpulan berdasarkan data. Fenomena informasi asimetris pasti akan terjadi dalam setiap pembuatan keputusan. Pembuat kebijakan selalu terikat waktu yang terbatas. Karena itu, penulis mendukung ungkapan bahwa kita tidak bisa menilai kebijakan berdasarkan itikadnya, tetapi berdasarkan hasilnya nanti. Jadi, berilah kesempatan juga.

Adanya keragaman pendekatan dan kontestasi menyampaikan dua pesan positif. Pertama, kehadiran institusi (kepastian tentang regulasi) adalah penting. Seperti yang dinyatakan kalangan institutionalist seperti Douglas North. Tanpa konsensus aturan hukum, suatu ekonomi nasional akan sulit mengalami pertumbuhan. Ketidakpastian hukum akan melahirkan biaya transaksi yang tinggi dan tidak dapat menyemaikan trust (kepercayaan).

Membuka dialog terhadap kelompok kritis berbasis regulasi barangkali perlu untuk menyamakan interpretasi hukum yang sama. Dialog untuk mencapai konsensus itu adalah politik juga. Dengan membuka dialog pemerintah mungkin bisa menetralisasi kecurigaan bahwa pembuat kebijakan tengah bermain aturan dan bukan berbasis aturan-aturan main (rules of game).

Kedua, gagasan tentang transparansi, akuntabilitas serta tata kelola (governance) adalah suatu keharusan. Tanpa transparansi, akuntabilitas yang tinggi, serta tata kelola yang baik, maka eksekusi kebijakan selalu problematik. Tanpa ketiga hal ini, pemerintah mungkin akan sukar untuk memoderatkan pandangan kritis dari mazhab pertumbuhan konservatif yang berbasis risiko, maupun untuk menetralisasi pandangan kritis dari kluster ekonomi politik.

Makmur Keliat, Pengajar Ekonomi Politik Internasional, FISIP Universitas Indonesia, Penasihat Senior Lab 45