Ke Mana Arah Desentralisasi Fiskal?

Peringatan Harian Kompas, 19 Agustus 2025, perihal pemangkasan transfer ke daerah atau TKD harus dilakukan secara hati-hati, tak boleh dipandang sebelah mata. Penurunan TKD dan justifikasi pusat atas kebijakan tersebut tidak hanya menggambarkan inkonsistensi dan sesat nalar rezim pemerintahan Prabowo-Gibran atas penerapan desentralisasi fiskal dan otonomi daerah, tetapi terutama di depan mata, akan melumpuhkan pelayanan publik, menghambat pertumbuhan ekonomi, dan mengeropos daya saing daerah.  

Penolakan warga Pati terhadap lonjakan Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan (PPB P2) dan turbulensi belanja pembangunan daerah pada Semester Gasal 2025 semestinya memberi ruang refleksi bagi pusat untuk memikirkan ulang rancangan TKD dalam Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2026.

Sebagai pengingat, Astacita sebagaimana tertuang dalam Prioritas Ketujuh Peraturan Presiden Nomor 12 Tahun 2025 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2025-2029 (Perpres RPJMN) menyatakan secara eksplisit bahwa ”Penataan desentralisasi dan otonomi daerah menjadi instrumen kebijakan dalam rangka meningkatkan kualitas tata kelola pemerintah daerah yang dilakukan melalui harmonisasi hubungan pusat dan daerah, penguatan kapasitas kelembagaan, dan sumber daya manusia pemerintah daerah, dan penguatan fondasi keuangan daerah”. Bahkan, ”Penguatan Fondasi Keuangan Daerah” merupakan target kinerja RPJMN I (2025-2029) dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN 2025-2045) sebelum berlangkah ke target ”Optimalisasi Tata Kelola Keuangan Daerah yang Berkualitas” dalam RPJMN II (2030-2034) dan seterusnya.

Komitmen ini mula-mula memberikan rasa optimisme. Namun, mulai dipatahkan, ketika Instruksi Presiden No 1/2015 tentang Efisiensi Pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), secara telanjang mempertontonkan hegemoni pusat atas daerah. Tanpa mekanisme APBN Perubahan dan partisipasi bermakna daerah, pusat memangkas TKD sebesar Rp 50,59 triliun. Belum di pengujung tahun anggaran, pemangkasan ini tampak sudah mengganggu belanja pembangunan dan pelayanan publik, terutama daerah-daerah memiliki kapasitas fiskal rendah.

Pusat sesungguhnya menyadari dampak negatif tersebut. Kesadaran tersebut dapat dilihat dari gestur kebijakan Kementerian Dalam Negeri yang melonggarkan larangan rapat di hotel dan restoran mengingat potensi pemutusan hubungan kerja (PHK) di sektor perhotelan dan restoran serta penurunan pendapatan daerah dari Pajak Barang dan Jasa Tertentu (PBJT) untuk Jasa Perhotelan dan Jasa Makanan/Minuman (restoran).

Masih belum sadar dengan dampak inpres tersebut, ingkar janji terhadap Astacita muncul dalam Rancangan APBN 2026 yang memangkas TKD sebesar 24,7 persen dari alokasi TKD 2025. Merujuk Buku I Rancangan Undang-Undang tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) 2026, anggaran TKD terjun bebas dari Rp 919,87 triliun (APBN 2025) menjadi hanya Rp 649,99 triliun. Rancangan tersebut lebih rendah dari APBN 2016 sebesar Rp 770,17 triliun. Selain itu, dana alokasi khusus (DAK) fisik direncanakan hanya Rp 5 triliun, turun tujuh kali lipat dari DAK fisik 2025 sebesar Rp 36,95 triliun.

Selain inkosisten, penjelasan pusat atas TKD 2026 tampak irasional cenderung inkonstitusional dan mengabaikan kondisi faktual daerah selama ini. Dalam konferensi pers pembacaan Nota Keuangan dan RAPBN 2026, Menteri Keuangan Sri Mulyani Indrawati menyatakan bahwa penurunan TKD disebabkan oleh ada pergeseran ke alokasi belanja kementerian dan lembaga (K/L). Pergeseran ini dipastikan akan diarahkan langsung mendukung program-program prioritas nasional yang sepenuhnya akan bermanfaat bagi masyarakat. Bahkan, belanja tersebut mengafirmasi daerah-daerah di luar Jawa.

Pernyataan ini diperkuat Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian menyatakan bahwa belanja-belanja tersebut dirasakan langsung oleh masyarakat karena dikerjakan oleh pemerintah pusat.

Justifikasi tersebut sangat tidak sejalan dengan logika desentralisasi fiskal dan otonomi daerah sebagai pranata peningkatan demokratisasi lokal dan efektivitas pelayanan publik yang kontesktual. Prinsip umum hubungan keuangan pusat-daerah, penyerahan kewenangan dan tanggung jawab atas sejumlah urusan dari pemerintah pusat kepada daerah otonom, instansi vertikal, ataupun lembaga parastatal harus diikuti pelimpahan kewenangan dan tanggung jawab dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah perihal sumber-sumber penerimaan dan pembelanjaan. Karena itu, pemberian kewenangan ke daerah sudah semestinya diimbangi dengan alokasi transfer ke daerah yang kompatibel (Bdk. 279 Ayat (1) UU U No 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah [UU Pemda])

Keadilan dan keseimbangan tersebut sesungguhnya sudah dimandatkan konstitusi. Pasal 18 UUD 1945 memberikan kewenangan kepada daerah untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan.  Mendukung pemberian kewenangan tersebut, Pasal 18 A menyatakan hubungan keuangan, pelayanan, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.

Keadilan dan keselarasan hubungan keuangan tersebut mestinya berlandaskan pada beban kerja antara pusat dan daerah. UU Pemda memberikan kewenangan mengurus dan mengatur 32 urusan pemerintahan konkuren kepada daerah, mulai dari bersifat wajib pelayananan dasar dan wajib nonpelayanan dasar sampai urusan pilihan. Tiga puluh dua urusan itu diserahkan kepada 546 daerah di seluruh Nusantara.

Beban besar daerah juga tampak dalam jumlah aparatur sipil negara (ASN).  Secara nasional, daerah memiliki 78 persen aparatur dari 4.750.800 ASN. Beban tersebut belum terhitung dengan pegawai pemerintah dengan perjanjian kerja (PPPK) paruh waktu yang sangat membebani APBD di sejumlah daerah.

Selain itu, kebijakan TKD 2026 mengabaikan fakta empiris bahwa sebagian besar daerah masih bergantung pada dana perimbangan. TKD pun menjadi modalitas utama untuk memberikan pelayanan publik dan menjalankan roda pembangun daerah.

Meski secara nasional perkembangan rasio PAD terhadap total pendapatan daerah terus meningkat dari 14,1 persen (2001) menjadi 28,75 persen (2024), hasil evaluasi Kemendagri (2025) menyatakan bahwa 90 persen daerah memiliki kapasitas fiskal lemah. Jika dirinci, daerah berkapasitas fiskal rendah pada level provinsi sebanyak 39 persen (15 provinsi), kabupaten 98 persen (407 kabupaten), dan kota 74 persen (70 kota). Pemangkasan TKD di tengah keterbatasan tersebut berpotensi menambah turbulensi keuangan daerah pada tahun 2026.

APBD merupakan instrumen fiskal yang menjadi sumber pembiayaan pelayanan publik dan stimulan pertumbuhan investasi serta pertumbuhan ekonomi daerah. Meski bobot perannya bervariasi antardaerah, APBD merupakan modalitas utama untuk pemulihan di tengah situasi kelesuan atau pelambatan ekonomi (KPPOD, 2015). Menimbang peran krusial tersebut, potensi turbulensi keuangan akan memicu dampak negatif lanjutan pada kinerja pelayanan publik, pertumbuhan ekonomi, dan daya saing daerah.

Pertama, di tengah ruang fiskal yang sempit, daerah kesulitan untuk mengarahkan dan mengoptimalkan belanja pada program prioritas atau mengatasi masalah daerah yang kontekstual. Dari komponen TKD, dana alokasi umum (DAU) diserap habis untuk belanja pegawai. Apalagi sebagian DAU sudah ditentukan peruntukannya oleh pemerintah pusat (mandatory spending).

Lebih dari itu, rencana DAK fisik hanya sebesar Rp 5 triliun untuk semua daerah menjadi cobaan berat bagi pembangunan infrastruktur daerah. Meski pusat berdalih infrastruktur masuk dalam skema belanja pusat, perubahan ini menimbulkan ketidakpastian baru terkait transparansi dan akuntabilitas mengingat rentang kendali yang jauh antara pusat (Jakarta) dan semua daerah.

Kedua, pemangkasan TKD juga akan berdampak pada penurunan belanja operasi dan modal yang pada gilirannya mendegradasi pertumbuhan ekonomi daerah. Belanja operasi (terutama belanja pegawai, barang dan jasa) serta belanja modal berpengaruh perputaran ekonomi di daerah. Belanja pegawai dan barang-jasa memberikan multiplier effect pada perekonomian, khususnya ada sektor perdagangan dan jasa. Sementara belanja modal merupakan belanja investasi jangka panjang daerah. Semakin tinggi belanja modal, maka pembentukan aset tetap akan semakin tinggi (KPPOD, 2015).

Ketiga, di tengah keterbatasan fiskal, pemerintah daerah berpeluang terpancing untuk mengoptimalkan fungsi PDRD pada dimensi budgeter (pendapatan) daripada fungsi regulerend (stimulus investasi). Analisis KPPOD menunjukkan, selain PPB P2, seperti yang sudah terjadi di Kabupaten Pati dan Kota Cirebon, sejumlah PDRD berpotensi menimbulkan beban bagi masyarakat dan dunia usaha, antara lain Pajak Kendaraan Bermotor dan Opsen, PBJT untuk Jasa Penggunaan Listrik khusus untuk Listrik yang dihasilkan sendiri, dan Pajak Alat Berat (PAB).

Selain berpotensi mendapatkan penolakan masyarakat, tarif PDRD ini memberatkan akan kontraproduktif dengan upaya penciptaan iklim investasi yang kondusif di daerah. Sebab, PDRD merupakan variabel yang sangat menentukan daya tarik investasi dan kinerja tata kelola ekonomi daerah (KPPOD, 2016).

Memitigasi dampak tersebut, pemerintah pusat diharapkan membangun deliberasi dengan pemerintah daerah, baik untuk membuka kemungkinan untuk mengubah kebijakan TKD maupun terutama membahas pendekatan hubungan keuangan pusat-daerah efektif dan efisien. Tak dimungkiri, pendekatan simetris selama ini justru membuat desain TKD memiliki daya efektivitas yang berbeda, yang justru membuat kesenjangan PAD dan pengelolaan belanja antardaerah yang semakin melebar.

Sementara pada sisi daerah, prioritas utama diarahkan pada penerapan pendekatan kolaborasi multipihak dan utilisasi platform digital dalam manajemen data dan administrasi pemungutan PDRD. Saat ini artificial intelegence (AI) pun bisa digunakan untuk memetakan, memprediksi, mendeteksi kebocoran, dan melakukan otomatisasi proses pemungutan.

Potensi pungutan yang besar sering kali menguap begitu saja ketika pemerintah derah tidak memiliki tata kelola data dan pemungutan yang transparan, partisipatif, dan akuntabel. Sementara pada sisi kebijakan, pemberian insentif fiskal dan kemudahan berusaha bisa menjadi langkah efektif untuk meningkatkan daya tarik investasi.

Kajian KPPOD (2018) menunjukkan insentif bisa menarik investasi serentak meningkatkan PDRD dari sektor terkait. Selain itu, sudah saatnya pemda melirik pendanaan alternatif, antara lain melalui skema kerja sama daerah, baik dengan kerja pemerintah dengan badan usaha (KPBU), kerja sama daerah dengan pihak ketiga (KDSPK), dana pendanaan hijau (green bond, carbon credit), dan kolaborasi dengan para mitra pembangunan.

Herman N Suparman, Direktur Eksekutif, Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD)