Kebijakan Perdagangan Trump dan Implikasinya bagi Indonesia

Setelah mengguncang dunia dengan kebijakan proteksionis versi 1.0 dengan alasan mengembalikan kejayaan Amerika Serikat (AS), Presiden Trump kembali menarik perhatian global melalui kebijakan 2.0-nya yang lebih agresif. Kali ini, Trump menerapkan tarif bea masuk sangat tinggi dan cakupan lebih luas.

Kebijakan tersebut langsung memicu reaksi dari mitra dagang dan retaliasi dari China, Uni Eropa (UE), dan Kanada.

AS telah memberlakukan tarif sebesar 25 persen terhadap produk baja, aluminium, dan produk turunannya, serta mobil melalui kebijakan Section 232 of The Trade Expansion Act 1962.

Tak hanya itu, sejumlah produk lain, seperti suku cadang mobil; timber, lumber, dan produk turunannya, seperti kertas, furnitur dan lemari; serta tembaga, juga masuk dalam daftar yang terancam dikenai bea masuk tambahan.

Langkah unilateral ini turut mencakup penerapan tarif resiprokal hingga 50 persen terhadap negara-negara yang dinilai berkontribusi terhadap defisit neraca perdagangan bagi AS. Indonesia masuk dalam daftar tersebut, dengan tarif resiprokal sebesar 32 persen. Tarif ini semula dijadwalkan berlaku mulai 9 April 2025, tetapi ditunda selama 90 hari menjadi 10 persen.

Meski tarif tinggi menjadi wajah utama kebijakan perdagangan Trump, pemerintahannya juga memperkuat perlindungan industri dalam negeri melalui instrumen trade remedies. Instrumen ini mencakup anti-dumping (AD), anti-subsidi atau countervailing duties (CVD), serta safeguard. Ketiganya merupakan mekanisme yang diakui WTO untuk melindungi industri dalam negeri dari praktik perdagangan tidak adil dan lonjakan impor akibat perkembangan yang tidak terduga.

Tulisan ini menggali lebih lanjut potensi peningkatan trade remedies dan implikasinya terhadap Indonesia.

Mengacu pada Memorandum America First Trade Policy yang dirilis Gedung Putih, 20 Januari 2025, Presiden Trump menginstruksikan Menteri Perdagangan agar meninjau ulang kebijakan dan regulasi terkait penerapan undang-undang AD/CVD. Peninjauan mencakup berbagai aspek teknis, seperti subsidi lintas batas (transnational subsidies), penyesuaian biaya, afiliasi perusahaan, serta metode kontroversial zeroing.

Sebagai tindak lanjut, respons terhadap instruksi itu telah disampaikan kepada Presiden Trump melalui dokumen Report to the President on the America First Trade Policy Executive Summary yang diterbitkan 3 April 2025.

Sejumlah rekomendasi disampaikan ke Presiden Trump terkait penyelidikan trade remedies, yaitu mencakup penambahan negara baru ke dalam daftar ekonomi non-pasar (non-market economies), pengembangan metodologi yang lebih efektif dalam penerapan AD/CVD, serta dorongan agar otoritas AS lebih aktif melakukan penyelidikan berdasarkan inisiatif sendiri (self-initiation).

Evaluasi terhadap instrumen trade remedies ini menambah dimensi baru dalam kebijakan tarif Trump yang sangat proteksionis. Perubahan ini berpotensi meningkatkan frekuensi penggunaan trade remedies oleh AS di mana Departemen Perdagangan AS dapat lebih aktif memulai penyelidikan baru melalui inisiatif otoritas.

AS juga berpotensi memperluas penggunaan metode zeroing dalam penyelidikan anti-dumping, sebuah metodologi yang menghitung marjin dumping dengan cara yang kontroversial dan sering memicu sengketa di WTO. Penggunaan zeroing dapat menghasilkan marjin dumping yang lebih tinggi, yang pada akhirnya memperburuk dampak bagi eksportir yang diselidiki.

Selain itu, penyelidikan anti-subsidi AS diprediksi semakin kompleks setelah Departemen Perdagangan AS diberi kewenangan untuk menyelidiki subsidi transnasional sejak 24 April 2024. Subsidi transnasional merujuk pada subsidi yang diberikan pemerintah atau entitas publik di suatu negara yang menguntungkan produsen atau eksportir di negara lain.

Indonesia telah membawa isu ini ke badan penyelesaian sengketa di WTO terkait AD/CVD UE pada produk stainless steel Indonesia (DS616), yang dikaitkan dengan kerja sama Indonesia-China, tetapi hasilnya masih menunggu keputusan panel. Besarnya investasi dan pinjaman China dalam program hilirisasi Indonesia, seperti di sektor nikel, berpotensi menjadikan produk ekspor Indonesia menjadi sasaran penyelidikan anti-subsidi transnasional oleh AS.

AS salah satu pengguna paling aktif instrumen trade remedies, khususnya anti-dumping dan anti-subsidi. Data WTO menunjukkan, sejak 1995 hingga Juni 2024, AS menempati peringkat kedua dunia untuk kasus anti-dumping (959 kasus) dan peringkat pertama untuk anti-subsidi (355 kasus).

Sebaliknya, penggunaan safeguard terbilang minim, dengan hanya 14 penyelidikan dalam periode yang sama, menempatkan AS di urutan kesepuluh secara global. Selama masa kepemimpinan pertama Trump, jumlah penyelidikan trade remedies AS mencapai puncaknya pada 2020, dengan total 120 kasus yang tercatat dalam satu tahun.

AS juga aktif menggunakan instrumen trade remedies terhadap produk Indonesia. Sejak 1995 hingga Juni 2024, AS telah menginisiasi 29 penyelidikan anti-dumping (terbanyak ketiga setelah India dan Australia) serta 15 penyelidikan anti-subsidi, terbanyak di dunia, terhadap produk ekspor Indonesia.

Hingga akhir 2024, terdapat 16 produk Indonesia yang masih dikenai tindakan anti-dumping dan lima produk terkena anti-subsidi, termasuk komoditas unggulan, seperti udang, aluminium, kasur, dan biodiesel. Produk baja Indonesia bahkan telah dikenai tindakan AD/CVD lebih dari dua dekade.

Penerapan tarif tinggi oleh AS memaksa eksportir Indonesia mencari pasar alternatif selain AS. Namun, upaya diversifikasi itu perlu diwaspadai karena peningkatan ekspor ke negara lain dapat memicu penyelidikan trade remedies jika produk Indonesia dianggap merugikan industri domestik negara mitra.

Pertama, setelah penerapan tarif tinggi AS pada 2018, misal untuk baja sebesar 25 persen dan untuk aluminium 10 persen, UE segera memulai penyelidikan safeguard terhadap produk baja impor, termasuk dari Indonesia.

Kedua, tarif resiprokal Indonesia yang relatif lebih rendah (32 persen) dibandingkan negara lain, seperti China (34 persen) dan Vietnam (46 persen), membuka potensi Indonesia digunakan sebagai basis ekspor oleh negara ketiga. Situasi ini berisiko memicu penyelidikan circumvention (penghindaran bea masuk) oleh AS atau negara mitra lain. Tanpa antisipasi yang tepat, ini bisa membatasi akses pasar ekspor Indonesia.

Ketiga, kebijakan tarif tinggi AS berpotensi memicu banjir impor ke Indonesia seiring negara-negara mencari pasar alternatif setelah ekspor mereka terhambat. Overproduksi, khususnya di China, dapat mendorong dumping barang ke pasar Indonesia. Ini mengancam serius industri dalam negeri, merusak daya saing, dan berpotensi menyebabkan hilangnya lapangan kerja di Indonesia.

Selain itu, terdapat kemungkinan China memindahkan basis produksinya ke Indonesia sebagaimana yang sudah dilakukan China di negara-negara Afrika. Langkah ini berpotensi menjadikan Indonesia sebagai target baru penyelidikan circumvention oleh AS, yang pada akhirnya dapat menambah hambatan ekspor produk sejenis yang diproduksi di dalam negeri.

Kebijakan tarif Trump menciptakan ketidakseimbangan dan ketidakpastian perdagangan global menimbulkan friksi dan mendorong negara lain menggunakan trade remedies secara agresif untuk melindungi industri dalam negerinya dari praktik perdagangan yang tidak adil dan lonjakan impor.

Koordinasi erat antara pemerintah dan pelaku usaha menjadi faktor krusial dalam menghadapi penyelidikan trade remedies atas produk ekspor Indonesia.

Dalam penyelidikan, seluruh pemangku kepentingan diharapkan bersikap kooperatif dengan memenuhi kewajiban pengisian kuesioner yang diajukan pihak otoritas sesuai batas waktu yang ditentukan. Pelajaran dari pengalaman sebelumnya, upaya kolektif telah membuahkan hasil positif, dengan berhasilnya Indonesia menghindari pengenaan bea masuk tambahan di sejumlah kasus.

Di sisi lain, penguatan instrumen trade remedies dalam negeri menjadi kebutuhan mendesak guna menghadapi banjirnya impor yang dipicu oleh kebijakan tarif AS. Di tengah perdagangan global yang kian dinamis, kerangka hukum penyelidikan trade remedies, termasuk dalam mengatasi praktik penghindaran tarif (anti-circumvention) perlu diperkuat agar perlindungan terhadap industri dalam negeri bisa berjalan optimal.

Dalam kaitan ini, penguatan regulasi dan pengawasan diperlukan untuk mengantisipasi kemungkinan pemindahan basis produksi oleh China ke Indonesia yang tidak hanya berpotensi mengancam kelangsungan industri dalam negeri produk sejenis tetapi juga bisa menempatkan Indonesia sebagai target baru penyelidikan circumvention oleh AS. 

Akankah Trump menggunakan trade remedies sebagai pelengkap tarif supertinggi untuk memperkuat strategi America First-nya? Terlepas dari itu, Indonesia harus siap menghadapi segala kemungkinan yang tidak terduga.

Reza Pahlevi Chairul Direktur Pengamanan Perdagangan, Kementerian Perdagangan.  Atase Perdagangan Washington DC (2016-2019)