Konflik Thailand-Kamboja Menguji ASEAN

Bumi di perbatasan Thailand-Kamboja bergetar kencang pada 24 Juli. Dentum roket BM-21 Kamboja dan deru pesawat jet tempur F-16 Thailand silih berganti memenuhi langit di perbatasan kedua negara itu. Bermula ketika lima tentara Thailand terjebak ranjau darat ketika patroli di perbatasan satu hari sebelumnya. Thailand menuduh Kamboja memasang ranjau. Kamboja membantah.

Media memberitakan Kamboja melepaskan tembakan ke pangkalan militer Thailand dekat candi Ta Muen Thom pada Kamis pagi itu. Thailand membalas dengan mengebom instalasi militer Kamboja dekat candi Preah Vihear. Hingga kini kedua belah pihak masih saling tuduh siapa yang mulai menyerang. Namun, yang jelas konflik perbatasan ini sudah menelan sedikitnya korban 33 jiwa tentara dan rakyat sipil. Sementara ribuan penduduk kedua negara mengungsi menghindari konflik.

Konflik senjata di perbatasan Thailand-Kamboja ini bukan kali pertama. Kontak senjata pernah meletus pada 2008. Jika dirunut balik ke belakang, konflik ini terjadi karena tidak jelasnya garis perbatasan Thailand-Kamboja. Ketika masih menjajah Indochina, pemerintah kolonial Perancis membuat peta pada 1907 dengan garis batas yang tak jelas. Justru di sepanjang perbatasan itulah, candi Preah Vihear dan candi-candi lain, seperti Ta Muen Thom dan Ta Muen Toch, terletak.

Sejatinya, pada 1962 International Court of Justice (ICJ) memutuskan candi Preah Vihear berada di wilayah Kamboja berdasarkan peta yang dibuat oleh Perancis pada 1907. Namun, keputusan ICJ ini tidak mencakup status wilayah di sekitarnya yang luasnya hanya sekitar 4,6 km persegi. Pada 2008 UNESCO menetapkan candi itu sebagai Situs Warisan Dunia milik Kamboja. Ternyata keputusan ICJ dan UNESCO ini masih menyisakan masalah: di mana batas wilayah antara Thailand dan Kamboja? Inilah inti pusaran sengketa kedua negara yang sampai saat ini sering memantik konflik bersenjata.

Di balik peta dan garis batas yang tak jelas itulah, candi Preah Vihear menjadi simbol perebutan kedaulatan. Menjadi pertanyaan: mengapa candi Preah Vihear menjadi obyek sengketa? Jika dilihat dari perspektif sumber konflik tradisional, konflik Thailand-Kamboja terkait candi Preah Vihear ini tidak biasa dan cukup unik. Ini adalah konflik di antara dua negara yang dipicu warisan budaya (cultural heritage).

Kini dunia tak lagi pusing dengan persaingan ideologi. Faktor budaya malah menjadi motor penggerak dalam peningkatan intensitas hubungan internasional (Michael J Mazarr, Culture in International Relations, Global Policy Forum, Spring 1996). Dalam konteks inilah konflik Thailand-Kamboja atas candi Preah Vihear menemukan relevansinya. Persepsi strategis Thailand dan Kamboja terhadap satu produk budaya (dalam hal candi) ternyata menentukan cara mereka menilai hubungan politik di antara kedua negara. Di sini candi bukan lagi sekadar benda budaya, melainkan juga sudah menjelma menjadi benda politik simbol kedaulatan negara. Persepsi strategis seperti itulah yang menjadi pencetus konflik bersenjata di perbatasan.

Konflik antara Thailand dan Kamboja, jika berkepanjangan, dapat mencoreng nama baik ASEAN yang selama ini dikenal sebagai kawasan relatif stabil. Dalam Piagam ASEAN ada klausul terkait tujuan dibentuknya ASEAN, yaitu ”to respond effectively, in accordance with the principle of comprehensive security, to all forms of threats”. Seturut dengan titah piagam tersebut, negara anggota dituntut untuk mengatasi segala bentuk ancaman yang bisa mengganggu stabilitas keamanan kawasan.

Konflik Thailand-Kamboja sampai saat ini belum menunjukkan tanda-tanda reda. Kini ASEAN dihadapkan pada ujian sejarah: mampukah entitas regional ini menyelesaikan konflik di antara negara anggotanya sendiri? Ada beberapa tantangan yang akan dihadapi ASEAN jika ingin menyelesaikan konflik.

Pertama, kendala normatif. Pasal 2 Piagam ASEAN menegaskan prinsip non-interference dalam urusan dalam negeri negara anggota. Prinsip ini membuat negara anggota rikuh mencampuri konflik bilateral. Jika pun ada negara anggota yang bersedia untuk memediasi konflik, hal itu bergantung pada konsensus politik bilateral kedua negara yang bertikai.

Pernah tercatat Indonesia berinisiatif menjadi mediator konflik Thailand-Kamboja pada 2011. Meski Indonesia mampu mempertemukan pejabat tinggi kedua belah pihak untuk memulai dialog, penyelesaian akhir konflik itu justru diputuskan oleh ICJ, bukan oleh ASEAN sendiri. Di sini terlihat bahwa prinsip non-interference menjadi kendala psikologis bagi negara anggota ASEAN untuk menyelesaikan masalah internal mereka.

Kedua, kendala struktural. ASEAN tidak memiliki lembaga penegakan hukum yang kuat dalam menyelesaikan konflik antaranggotanya. Menurut laporan International Crisis Group (2011), berulangnya konflik Preah Vihear mencerminkan ”ASEAN lacks the institutional tools to effectively intervene in intra-regional disputes”. Meskipun ada Piagam ASEAN yang mengatur penyelesaian sengketa, mekanismenya sering kali bersifat sukarela, tidak mengikat dan tergantung pada kemauan politik negara anggota yang berkonflik. Peran yang dimainkan oleh ASEAN dalam konflik internal lebih bersifat fasilitatif, bukan enforcement (pelaksanaan) atau coersive (paksaan).

Dalam rumusan Donald E Weatherbee, ASEAN adalah ”a diplomatic community, not a security community” (International Relations in Southeast Asia, 2014). Artinya, ASEAN lebih piawai sebagai forum diskusi ketimbang sebagai aktor resolusi konflik. Karakter penyelesaian konflik model ini sangat rentan dengan intervensi asing, terutama oleh negara-negara yang mempunyai kepentingan strategis di kawasan.

Ketiga, model penyelesaian di atas menghadapkan ASEAN pada kendala selanjutnya, yaitu rivalitas geopolitik. Tantangan yang dihadapi ASEAN dalam menyelesaikan konflik Thailand–Kamboja menjadi semakin kompleks jika dilihat dari perspektif geopolitik Asia Pasifik. Kawasan ini diwarnai oleh semakin tajamnya rivalitas Amerika Serikat versus China. Rivalitas kekuatan besar ini memaksa anggota ASEAN memiliki sikap sendiri-sendiri ketika berurusan dengan dua negara tersebut.

Masyarakat internasional tentu tidak lupa bagaimana “tunduknya” Kamboja pada tekanan China saat KTT ASEAN 2012 di Phnom Penh. Diduga karena tekanan China, Kamboja sebagai tuan rumah KTT tidak memasukkan isu Laut China Selatan dalam agenda pembahasan. Beribu alasan bisa diucapkan. Tapi tidak masuknya isu Laut China Selatan dalam pertemuan mahapenting bagi ASEAN jelas menunjukkan pengaruh China yang kuat terhadap kebijakan luar negeri Kamboja. Sementara itu, Thailand, Filipina, dan Singapura, meski di bidang ekonomi berhubungan erat dengan China, dalam aspek strategis, pertahanan, politik, dan militer ketiga negara ini lebih dekat ke Amerika Serikat.

Dengan konstelasi kedekatan seperti itu, sulit membayangkan soliditas ASEAN dalam menyikapi konflik Thailand-Kamboja. Tersebab kepentingan geopolitik AS versus China, posisi ASEAN dalam konflik Thailand-Kamboja akan terbelah. Indikasi campur tangan asing sudah kelihatan. Presiden AS Donald Trump sudah melakukan pendekatan langsung kepada pemimpin kedua negara. Trump tanpa tedeng aling-aling melakukan tekanan ekonomi atas kedua negara: AS tidak akan melanjutkan negosiasi kesepakatan dagang dengan Thailand dan Kamboja selama konflik masih berlangsung. Mengancam pemberlakuan tarif tinggi (hingga 36 persen mulai 1 Agustus) jika kekerasan terus berlanjut. Tujuan AS jelas: memaksakan gencatan senjata dan menghindari eskalasi lebih lanjut.

Sementara China lebih memilih pendekatan diplomatik dengan menyerukan resolusi melalui dialog damai. China menawarkan diri untuk berperan konstruktif berdasarkan sikap ”obyektif dan adil” dalam menyelesaikan konflik.

Dengan komplikasi hubungan antara ASEAN, AS, dan China, konflik Thailand-Kamboja kali ini benar-benar menguji ASEAN. Menghadapkannya pada tantangan tidak ringan. Selama ini ASEAN menghadapi kendala normatif yang selalu menjadi pegangan: non-interference. Ketiadaan mekanisme penyelesaian konflik yang mempunyai daya paksa mengakibatkan konflik sering terulang kembali. Kendala normatif dan struktural itu bisa membuka pintu masuk bagi pihak ketiga untuk cawe-cawe dalam konflik.

Dalam banyak kasus, intervensi asing akibat rivalitas kepentingan geopolitik negara adikuasa lebih sering memperparah alih-alih menyelesaikan konflik. Jika ASEAN ingin tetap menjadi entitas regional yang mandiri dan relevan bagi negara anggota dan kawasan, ia harus kembali pada khitah-nya: menyelesaikan konflik internalnya dengan jalan damai, dialog, dan konsensus. Untuk itu kekerasan harus dihentikan sekarang juga.

Darmansjah Djumala, Dewan Pakar BPIP Bidang Strategi Hubungan Luar Negeri; Dosen Hubungan Internasional FISIP Unpad