Melebihkan Kegagalan Pasar, Melupakan Kegagalan Negara

Di Indonesia hari ini, hampir setiap persoalan ekonomi tampaknya selalu bermuara pada kesimpulan yang sama, yakni negara harus hadir lebih besar. Negara masuk ke berbagai ruang ekonomi melalui hilirisasi, penguatan peran BUMN, pembentukan Danantara, program Makan Bergizi Gratis atau MBG, koperasi desa, hingga wacana pembentukan badan ekspor nasional. Hampir seluruh kebijakan tersebut lahir dari diagnosis yang serupa: pasar dianggap gagal menghasilkan hasil ekonomi yang diinginkan.

Logika tersebut tentu bukan tanpa dasar. Berbagai literatur ekonomi membuktikan bahwa kegagalan pasar (market failure) memang benar terjadi. Joseph Stiglitz (1989) menyampaikan bahwa pasar tidak dapat berfungsi secara efektif dan adil apabila ada informasi yang asimetris, eksternalitas, monopoli, atau masalah koordinasi. Di Indonesia saat ini, beragam persoalan ekonomi, seperti ketimpangan, lemahnya industrialisasi, dominasi oligopoli, dan rendahnya nilai tambah sumber daya alam, memang sering dipandang sebagai manifestasi kegagalan pasar.

Oleh karena itu, negara memang memiliki peran penting untuk melakukan koreksi ketika pasar gagal bekerja secara optimal. Namun, persoalannya muncul ketika keberadaan kegagalan pasar langsung diasumsikan sebagai justifikasi otomatis bagi perluasan intervensi negara. Seolah-olah setiap persoalan ekonomi selalu membutuhkan lebih banyak intervensi negara. Padahal, ekonomi politik modern telah lama mengingatkan bahwa negara sendiri juga dapat gagal. Ketika kegagalan pasar dibesar-besarkan, sementara kegagalan negara diabaikan, intervensi yang awalnya dimaksudkan sebagai solusi justru berpotensi menciptakan distorsi baru.

Di Indonesia, peringatan mengenai risiko kegagalan negara sebenarnya bukan hal baru. Soemitro Djojohadikusumo (1977), salah satu arsitek pemikiran negara pembangunan Indonesia, memang percaya bahwa negara harus memainkan peran sentral dalam pembangunan ekonomi. Namun, Soemitro tidak pernah mengasumsikan bahwa negara otomatis efektif. Ia menekankan bahwa intervensi negara hanya dapat berhasil apabila ditopang oleh sejumlah prasyarat yang berat: kepemimpinan politik yang memiliki tanggung jawab sosial yang mendalam, kemampuan memahami dilema pembangunan dan pilihan strategis, kapasitas teknokratis yang memadai, serta kerangka kekuasaan yang memungkinkan partisipasi publik berjalan efektif.

Dengan kata lain, negara yang aktif bukan berarti negara yang otomatis efektif. Kegagalan memenuhi prasyarat tersebut justru dapat melahirkan kegagalan negara (state failure) berupa inefisiensi birokrasi, distorsi kebijakan, rente ekonomi, dan korupsi. Persoalannya, ekspansi intervensi negara hari ini tampak berkembang jauh lebih cepat dibandingkan dengan pembangunan kapasitas institusinya sendiri.

Ironisnya, kegagalan negara justru jauh lebih jarang dibahas ketimbang kegagalan pasar. Ketika harga pangan naik, publik segera melihat kegagalan pasar. Ketika rupiah melemah, yang disalahkan adalah mekanisme pasar dan sentimen global. Ketika investasi melambat, yang disorot adalah dunia usaha. Ketika industri domestik kalah bersaing, pasar kembali menjadi terdakwa utama. Sebaliknya, ketika intervensi negara menciptakan ketidakpastian regulasi, birokrasi yang tidak efisien, peluang rente, atau praktik korupsi, dampaknya sering muncul secara perlahan dan tersebar sehingga tidak selalu terlihat secara langsung.

Masalahnya, negara bukanlah institusi yang sempurna. Friedrich Hayek (1945) pernah mengingatkan bahwa sinyal informasi ekonomi tersebar di berbagai elemen masyarakat. Berbagai sinyal, seperti selera konsumen, risiko usaha, kondisi produksi, dan perubahan teknologi, selalu berubah dan tidak selalu dapat ditangkap oleh pemerintah secara utuh dan tepat. Jadi, ada asumsi implisit bahwa birokrasi mampu memproses informasi ekonomi lebih baik dibandingkan dengan mekanisme pasar ketika negara mengambil terlalu banyak peran di perekonomian.

Dalam praktiknya, asumsi itu cenderung terlalu optimistis. Literatur public choice yang dipelopori James Buchanan dan Gordon Tullock (1962) menunjukkan bahwa aktor politik dan birokrasi bukanlah institusi yang sepenuhnya netral. Mereka juga memiliki insentif politik, kepentingan organisasi, serta dorongan mempertahankan kekuasaan dan sumber daya. Oleh karena itu, semakin besar ruang intervensi negara, semakin besar pula peluang munculnya rente, patronase, dan korupsi. Masalah terbesar negara yang terlalu percaya diri adalah ia mulai melihat hampir semua persoalan sebagai alasan untuk memperluas dirinya sendiri.

Negara seharusnya bukan menjadi pemain utama dalam pasar, melainkan sebagai institusi yang menciptakan iklim usaha dan investasi yang kondusif, menyediakan kepastian hukum, serta memastikan penegakan aturan berjalan efektif. Negara seharusnya bertindak sebagai wasit, bukan sebagai pemain. Sementara itu, fungsi sebagai pelaku pasar semestinya lebih banyak diserahkan kepada dunia usaha dan masyarakat. Kehadiran negara sebagai pelaku pasar hanya dapat dibenarkan pada sektor-sektor yang memang tidak mampu atau tidak menarik bagi swasta untuk menyediakan barang dan jasa secara memadai.

Namun, kecenderungan kebijakan hari ini justru menunjukkan arah sebaliknya. Danantara, misalnya, berpotensi menempatkan negara sebagai pemain dominan dalam berbagai sektor strategis yang selama ini juga menjadi ruang investasi perusahaan swasta nasional ataupun asing. MBG dalam skala besar juga berpotensi menggeser usaha kantin sekolah dan penyedia makanan lokal yang sebelumnya hidup dari ekosistem konsumsi di lingkungan pendidikan. Sementara itu, koperasi desa yang dibentuk secara top-down dapat menciptakan persaingan langsung dengan warung kelontong dan jaringan distribusi kecil yang selama ini tumbuh secara organik di tingkat desa.

Bagi pelaku usaha kecil dan menengah, perubahan seperti ini bukan hanya soal perdebatan teoritis mengenai peran negara dan pasar. Ia menyangkut ruang hidup ekonomi sehari-hari. Ketika negara masuk terlalu jauh ke dalam aktivitas ekonomi yang sebenarnya dapat dijalankan masyarakat dan dunia usaha, risiko crowding out menjadi nyata. Perlahan, ekonomi dapat bergerak dari kompetisi menuju ketergantungan pada akses terhadap negara.

Wacana pembentukan badan ekspor nasional menjadi ilustrasi lain yang menarik. Praktik misinvoicing dan underinvoicing ekspor menjadi alasan utama pembentukan badan tersebut. Hal ini memunculkan pertanyaan, apakah isu tersebut benar-benar berasal dari kegagalan pasar, atau justru merupakan manifestasi kegagalan negara itu sendiri?

Praktik underinvoicing dan misinvoicing terjadi karena pengawasan dan kemampuan institusi negara masih lemah. Masalah ini banyak ditemukan di sistem kepabeanan dan pengawasan perdagangan internasional. Masalah utama ada di lembaga pengawas negara yang belum cukup kuat. Oleh karena itu, solusi berupa pembentukan badan negara baru untuk mengatasi persoalan yang sebagian besar muncul akibat kelemahan institusi negara sebelumnya terasa seperti logika yang berputar. Kegagalan negara dijawab dengan memperluas kapasitas negara yang sama, tanpa terlebih dahulu memastikan perbaikan tata kelola dan akuntabilitas institusinya.

Douglass North (1990) mengingatkan bahwa kemajuan ekonomi sangat dipengaruhi oleh kualitas institusi, yaitu aturan main yang membentuk insentif politik dan ekonomi dalam masyarakat. Pandangan serupa dikembangkan oleh Daron Acemoglu dan James Robinson (2012), yang menyampaikan bahwa pembangunan ekonomi yang berkelanjutan membutuhkan institusi yang inklusif, bukan sekadar negara yang aktif melakukan intervensi. Terlalu dominannya peran negara, yang tidak diimbangi oleh mekanisme akuntabilitas yang kuat, justru berisiko menghambat inovasi, persaingan usaha, dan produktivitas jangka panjang akibat munculnya konsentrasi kekuasaan ekonomi dan politik.

Indonesia tentu membutuhkan negara yang aktif. Namun, negara yang efektif bukanlah negara yang hadir di semua sektor ekonomi, melainkan negara yang tahu kapan harus hadir dan kapan harus memberi ruang bagi masyarakat dan dunia usaha. Pasar memang bisa gagal. Namun, sejarah menunjukkan bahwa negara yang lupa pada keterbatasannya sendiri sering kali gagal dengan cara yang jauh lebih mahal daripada pasar yang ingin ia koreksi.

Teuku Riefky, Peneliti Makroekonomi LPEM Fakultas Ekonomi dan Bisnis Universitas Indonesia