Memahami ”Negara Gagal”

Laporan PBB, ”A New World of Debt 2025”, mengangkat kembali pem- bahasan tentang negara gagal.

Meski laporan itu tak bertujuan mengukur tingkat kegagalan suatu negara, kekhawatirannya masuk akal: suatu negara membutuhkan pemenuhan kebutuhan dasar untuk berkembang, bukan hanya bertahan.

Laporan lebih tajam dalam mengukur tingkat kegagalan suatu negara dikeluarkan tiap tahun oleh Fund For Peace, Failed State Index. Laporan 2024 menempatkan Indonesia di ranking ke-102 dari 179 negara dan memasukkannya ke kategori ”Warning”. Dimensi pengukuran yang dipakai adalah kohesi, politik, ekonomi, sosial, dan indikator lintas sektor.

Konsep negara gagal lahir dengan becermin pada apa yang terjadi di Somalia seputar 1990, di mana semua fungsi negara runtuh bersamaan dengan konflik dan kemiskinan yang parah. Dengan cermin ini, konsep negara gagal mengambil definisi sebagai kegagalan negara secara umum dalam memenuhi fungsi dasar kebutuhan masyarakat bernegara seperti keamanan, kohesi, dan pelayanan dasar.

Somalia bisa dikatakan kasus ekstrem. Karena itu, lebih berguna digunakan terminologi ringkih (fragile) yang mengindikasikan potensi kian meningkatnya kegagalan (kapasitas) negara dalam menjaga kohesi, pembangunan kesejahteraan, dan rasa aman.

Failed State Index memberi rincian indikator dari kelima dimensi. Namun, indeks ini tak begitu saja bisa jadi alat perbandingan posisi antarnegara. Indikator-indikator bekerja secara unik di tiap negara. Persoalannya adalah interaksi antara faktor itu dalam rangka menentukan tren ke depan dari suatu negara.

Indikator tertentu dan juga kelompok indikator bisa saling memengaruhi secara berbeda di negara yang berbeda. Misal, dominasi sektor ekonomi tertentu. Indikator ini digunakan untuk menggambarkan tingkat ketergantungan warga negara pada kelompok elite politik dan ekonomi tertentu.

Indikator ini mencerminkan pemikiran tentang kutukan sumber daya alam di mana adanya kekayaan alam justru mengukuhkan elite ekonomi politik tanpa akuntabilitas dalam penggunaan sumber daya negara sehingga menghasilkan ketimpangan dan kemiskinan ekstrem. Dalam kenyataaanya, ada negara berbasis ekstraktif yang bisa menciptakan kemakmuran umum karena ada kerangka akuntabilitas yang membuatnya terikat ke program kesejahteraan.

Bagaimana kita memanfaatkan indeks-indeks yang ada untuk becermin?

Pertama kita harus membedakan antara indikator strategis dan indikator akibat. Indikator strategis adalah yang menopang elemen paling dasar dari keberadaan suatu bangsa. Jika menggunakan FSI, indikator itu banyak terletak pada kelompok ”Security” dan ”penggunaan kekerasan legitimate”, hak politik dan sipil, serta keterbukaan. Ini indikator-indikator pokok, tetapi belum cukup.

Negara ringkih adalah yang tak punya kapasitas dalam mendorong pertumbuhan ekonomi yang luas. Ini membawa kita pada pertimbangan kedua: bahwa negara ringkih adalah masalah ekonomi politik, yaitu kaitan ekonomi dan politik.

Erick S Reinert (2019) menyebut logika kaitan itu sebagai ”struktur produktif”. Ini bukan soal model atau kinerja pasar, melainkan seberapa jauh kekuasaan melalui negara digunakan memberikan ruang luas bagi masyarakat untuk melakukan kegiatan ekonom.

Ini juga bukan hanya soal kapasitas para elite pengambil keputusan, melainkan tentang apakah ekonomi yang berkembang akuntabel berdasarkan kebutuhan warga negara. Selain itu, ekonomi produktif juga bicara soal ruang tumbuhnya kewiraswastaan masyarakat, bukan ekonomi ekstraktif dan elitis.

Ekonomi ekstraktif SDA dipandang rentan dalam penyatuan kepentingan antara elite politik dan elite ekonomi. Ini sejalan dengan pikiran pemenang Nobel ekonomi, Daron Acemoglu dan James A Robinson, dalam buku mereka, Why Nation Fails (2012). Karakter industri berbasis SDA bersifat struktur pendek karena itu tak banyak berdampak sebagai rantai pasok dan membutuhkan model besar.

Model ekonomi berbasis ekstraktif tak hanya membuat elite politik tak berpikir lebih cerdas dalam pengembangan ekonomi, tetapi juga mendorong kolusi. Dengan kekuasaan yang tak seimbang, elite akan berupaya terus menjaga kepentingannya, antara lain dengan mengembangkan berbagai model kontrol politik.

Memahami ranking negara gagal harus melihatnya sebagai dinamika, proses. Pertanyaannya, ke arah mana keringkihan akan menuju? Untuk menilai arah keringkihan, konsep pengeroposan institutional (institutional decay) sangat membantu. Konsep ini menjelaskan keadaan institusi publik yang mengalami distorsi dalam kinerja yang seharusnya. Tingkat distorsi ini mencapai titik di mana upaya perbaikan jadi sangat sulit.

Penyebabnya antara lain terhentinya proses pembaruan, disebabkan oleh kebingungan akan arah. Ketidakstabilan politik maupun kebijakan dari para elite tak realistis dengan persoalan di masyarakat dan kondisi-kondisi lain. Instrumen organisasional menjadi tidak berjalan baik. Identitas dan kultur organisasi menjadi kabur. Komunikasi dengan masyarakat tidak berjalan. Lebih parah adalah pengeroposan institusional bisa bersifat merembet ke institusi lain.

Daya rusaknya tergantung relasi antarinstitusi. Situasi ini dimanfaatkan para aktor untuk memformulasikan kelemahan untuk kepentingan diri dan kelompok. Gerakan inilah yang membuat pengeroposan institusi melahirkan banyak kepentingan. Terjadi disintegrasi dan ketakharmonisan antar lembaga negara.

Ada kondisi-kondisi yang membuat suatu negara tidak mendapat nilai buruk dibandingkan keadaan sesungguhnya.

Di sini hanya akan dibahas dua saja. Konsep negara gagal banyak mengambil ciri terjadinya faksionalisme dalam kehidupan politik. Faksionalisme ini menghasilkan konflik tajam berbahaya di antara para elite dan juga menciptakan dampak ketegangan di masyarakat.

Ini membuat negara sukar merencanakan pembangunan karena institusi-institusi dikuasai faksi yang berbeda. Atau, dalam suatu institusi terjadi persaingan atas sumber daya organisasi. Dalam kenyataan, ini bisa tidak terjadi. Faktornya adalah level kesepakatan yang bisa dicapai di antara elite.

Mereka berhasil membuat aturan main sendiri yang tentu berbeda dengan aturan main yang resmi yang bertujuan mendapat legitimasi publik meski kadang artifisial. Kesepakatan elite bisa terjaga terutama karena kue pembagiannya sangat besar sehingga semua merasa rugi jika berkonflik.

Kondisi yang kedua yang menjadi bantalan indeks adalah berlakunya ekonomi informal dan ekonomi ilegal. Kedua wilayah perekonomian ini memberi pekerjaan bagi banyak orang. Persoalannya adalah kedua perekonomian ini bukan kondisi yang baik bagi perencanaan kesejahteraan, apalagi untuk ekonomi yang mempunyai daya tahan untuk masuk dalam persaingan global.

Ekonomi informal lebih banyak terjadi karena daya upaya sendiri dalam bertahan. Keberadaan dan karakternya sering tak terekam baik. Ini menyukarkan negara membuat perencanaan.

Sementara, ekonomi ilegal adalah wilayah yang dibangun berdasarkan kekuatan dan manipulasi. Meski pasti wilayah ini punya normanya sendiri, norma yang dijunjung dalam masyarakat sukar diterapkan, seperti kompetensi profesional, perlindungan pekerja, dan pemasukan ke negara.

Meuthia Ganie-Rochman, Sosiolog Organisasi Pembangunan, Universitas Indonesia