Normalisasi Penyimpangan, Bom Waktu MBG

Berbagai tanda adanya masalah dalam program Makan Bergizi Gratis sudah muncul sejak lama. Kasus keracunan makanan terjadi berulang di sejumlah daerah. Kritik mengenai tata kelola, konflik kepentingan, dan lemahnya pengawasan berkali-kali disampaikan media, akademisi, dan masyarakat sipil. Namun, sebagian besar peringatan itu berlalu tanpa koreksi berarti.

Fenomena ini mengingatkan pada konsep normalization of deviance yang diperkenalkan sosiolog Diane Vaughan saat meneliti ledakan pesawat ulang-alik Challenger pada 1986. Vaughan menemukan bahwa bencana besar sering tidak lahir dari satu kesalahan fatal, melainkan dari penyimpangan kecil yang berulang dan terus ditoleransi hingga akhirnya dianggap normal.

Pola serupa terlihat dalam perjalanan MBG. Keracunan dianggap insiden teknis dan para korban dikecilkannya menjadi angka-angka. Kritik diperlakukan sebagai gangguan terhadap kepentingan nasional. Potensi konflik kepentingan dianggap persoalan administratif.

Ketika peringatan pertama diabaikan, peringatan berikutnya semakin mudah diabaikan. Penyimpangan berubah dari alarm menjadi kebiasaan.

Padahal, sejak awal, desain tata kelola MBG sudah mengandung sejumlah anomali yang layak dipertanyakan. Program ini menyerap anggaran dalam skala luar biasa besar karena tidak fokus pada kelompok sasaran. Dalam kondisi seperti itu, pengawasan seharusnya diperketat.

Namun, publik justru melihat banyak masalah dalam transparansi, pengadaan, distribusi, hingga konflik kepentingan dalam pelaksanaannya. Anomali yang paling mencolok adalah kaburnya batas antara pelaksana, pemegang kekuasaan, dan pihak yang seharusnya menjalankan fungsi pengawasan.

Di sejumlah daerah, dapur MBG dikelola atau berafiliasi dengan anggota DPR, institusi kepolisian, dan militer. Kajian yang dilakukan oleh Indonesia Corruption Watch menemukan indikasi bahwa pengelolaan sejumlah dapur MBG memiliki keterkaitan dengan jaringan politik, sukarelawan kampanye, dan kelompok yang dekat dengan kekuasaan.

Dalam kondisi seperti itu, keberhasilan program publik menjadi sulit dipisahkan dari kepentingan mempertahankan jaringan kekuasaan. Namun, dari perspektif tata kelola, kedekatan semacam itu patut menjadi perhatian karena dapat menciptakan konflik kepentingan dan memperlemah independensi pengawasan.

Inilah yang menjadi akar masalah sulitnya mengawasi MBG. Padahal, dalam sistem yang sehat, pengawas harus memiliki jarak dari pelaksana. Kritik harus bisa disampaikan tanpa rasa takut. Evaluasi harus dapat dilakukan secara independen.

Tetapi, ketika aktor-aktor yang memiliki pengaruh politik, kekuatan koersif, dan posisi strategis dalam negara juga terlibat langsung dalam pelaksanaan program, batas-batas itu menjadi kabur. Dalam sejumlah kasus, keluhan masyarakat justru direspons secara defensif atau dianggap mengganggu program. Misalnya, banyak orangtua yang mengeluhkan kualitas makanan anaknya justru diintimidasi.

Bagaimana pengawasan dapat berjalan optimal jika pelaksana memiliki kedekatan dengan pusat kekuasaan? Bagaimana kritik dapat berkembang bebas ketika sebagian pelaksana berasal dari institusi yang memiliki otoritas besar? Bagaimana masyarakat dapat merasa aman menyampaikan keluhan jika struktur yang sama juga memiliki kekuatan untuk memengaruhi respons terhadap keluhan tersebut?

Masalahnya bukan pada keberadaan polisi, tentara, atau anggota DPR semata. Masalahnya adalah desain yang memungkinkan pelaksana dan pengawas berada terlalu dekat satu sama lain. Dalam situasi seperti itu, kritik menjadi semakin sulit masuk ke dalam sistem.

Ketika media menyoroti masalah, respons yang muncul sering kali berupa klarifikasi bahwa program tetap berjalan baik. Ketika terjadi keracunan, fokus bergeser pada kasus per kasus. Ketika muncul pertanyaan tentang konflik kepentingan, isu tersebut dianggap tidak substantif dibanding tujuan besar program.

Akibatnya, negara kehilangan apa yang paling dibutuhkan untuk mencegah penyimpangan, yaitu kelompok kritis yang berani mempertanyakan keputusan dan prosedur yang dianggap keliru. Mereka bukan musuh. Mereka adalah sistem peringatan dini. Namun, dalam lingkungan yang otoriter dan terlalu menekankan loyalitas, kritik sering dianggap ancaman yang harus diredam, bukan masukan yang harus didengar.

Di sinilah teori Hannah Arendt tentang banality of evil menjadi relevan. Kerusakan besar tidak selalu lahir dari niat jahat. Ia sering muncul ketika orang-orang biasa menjalankan tugas administratif tanpa lagi mempertanyakan dampak moral dari keputusan mereka.

Seorang pejabat mungkin merasa hanya menjalankan prosedur. Seorang atasan merasa hanya mengejar target. Seorang pelaksana merasa hanya menjalankan perintah. Tidak ada yang merasa dirinya sedang merusak sistem. Namun, ketika semua orang berhenti mempertanyakan sistem, kerusakan dapat tumbuh tanpa hambatan.

Fenomena itu diperkuat oleh apa yang disebut psikolog Albert Bandura sebagai moral disengagement. Bahasa digunakan untuk mengecilkan masalah. Keracunan menjadi ”insiden”. Konflik kepentingan menjadi ”mispersepsi”. Penyimpangan menjadi ulah ”oknum”. Dengan cara itu, masalah sistemik direduksi menjadi kesalahan individual.

Padahal, penggunaan istilah ”oknum” sering kali menutupi persoalan yang lebih besar. Jika kasus serupa terus berulang, jika pola yang sama muncul di berbagai tempat, pertanyaannya bukan lagi siapa oknumnya, melainkan sistem seperti apa yang memungkinkan semua itu terjadi.

Dari perspektif antikorupsi, situasi seperti ini sangat berbahaya. Ekonom Robert Klitgaard menjelaskan bahwa korupsi tumbuh ketika kekuasaan dan diskresi yang besar tidak diimbangi akuntabilitas yang kuat.

MBG memiliki hampir semua karakteristik yang membutuhkan pengawasan ekstra karena anggaran sangat besar, jaringan pelaksana luas, tekanan politik tinggi, dan target yang harus dicapai dalam waktu cepat. Dalam kondisi seperti itu, transparansi dan pengawasan independen semestinya diperkuat. Namun, yang sering terlihat justru kecenderungan untuk mengutamakan percepatan dibanding koreksi.

Oleh karena itu, penangkapan tiga pejabat bukanlah awal cerita. Ia merupakan babak akhir dari serangkaian alarm yang terlalu lama diabaikan.

Tanggung jawab juga tidak dapat berhenti pada tiga pejabat yang ditangkap. MBG adalah program yang lahir dari keputusan politik di tingkat tertinggi.

Jika desain kelembagaannya sejak awal memungkinkan konflik kepentingan, patronase, dan lemahnya pengawasan berkembang, pertanyaan yang harus diajukan tidak hanya siapa yang menyalahgunakan kewenangan, tetapi juga mengapa desain tersebut dibiarkan berjalan.

Apalagi, pola semacam ini tidak hanya terlihat dalam MBG. Ia berpotensi muncul dalam berbagai proyek strategis lain yang dirancang dengan logika serupa, yaitu sangat terpusat, sangat ambisius, serta sangat bergantung pada mobilisasi birokrasi dan militeristik, tetapi relatif minim ruang koreksi independen.

Koperasi Merah Putih, misalnya, menunjukkan sejumlah kemiripan. Program ini dibangun dengan target besar dan pendekatan dari atas ke bawah. Aparatur negara didorong bergerak serentak untuk mencapai sasaran. Kritik sering dianggap sebagai pesimisme. Pertanyaan mengenai kesiapan kelembagaan atau tata kelola kerap tenggelam oleh tuntutan percepatan.

Kembali ke MBG, masalahnya bukan sekadar adanya pejabat yang menyimpang. Masalahnya adalah sistem yang terlalu lama menganggap penyimpangan sebagai sesuatu yang wajar. Dan ketika sebuah negara mulai kehilangan kemampuan mendengar kritik, korupsi bukan lagi kecelakaan. Ia menjadi konsekuensi yang dapat diprediksi.

Diane Vaughan menunjukkan bahwa bencana besar sering dimulai dari penyimpangan kecil yang dianggap biasa. Jika pelajaran itu berlaku untuk MBG, korupsi yang sedang terungkap hari ini mungkin bukan kegagalan terbesar program ini. Kegagalan terbesar justru terjadi ketika negara berhenti menganggap penyimpangan sebagai alarm. Sebab, pada saat itulah penyimpangan berubah menjadi sesuatu yang normal.