BPK dan Putusan MK tentang Kerugian Negara

Di tengah menguatnya perhatian publik terhadap pemberantasan korupsi, Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 28/PUU-XXIV/2026 justru memunculkan polemik baru. Sejumlah pemberitaan berkembang dengan kesimpulan bahwa MK telah menegaskan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai satu-satunya lembaga yang berwenang menghitung dan menetapkan kerugian keuangan negara.

Pembacaan semacam itu perlu segera diluruskan. Putusan tersebut menegaskan kedudukan konstitusional BPK sebagai lembaga yang berwenang melakukan audit atas keuangan negara. Namun, menyederhanakannya menjadi kesimpulan bahwa hanya BPK yang dapat menjadi satu-satunya dasar pembuktian kerugian negara dalam seluruh proses penegakan hukum merupakan tafsir yang terlalu sempit dan berisiko.

Dalam perkara ini, para pemohon mempersoalkan frasa ”merugikan keuangan negara” dalam Pasal 603 dan Pasal 604 Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP. Pokok keberatannya terletak pada ketidakjelasan mengenai siapa yang berwenang menetapkan kerugian negara, bagaimana standar penilaiannya, serta apakah hasil audit tersebut mengikat hakim dalam proses pembuktian pidana.

Pada akhirnya, MK menolak permohonan tersebut untuk seluruhnya. Mahkamah menegaskan, dengan merujuk Penjelasan Pasal 603 KUHP, lembaga negara yang dimaksud untuk mengaudit keuangan negara adalah BPK, sebagaimana mandat Pasal 23E Ayat (1) UUD 1945. Selain itu, MK juga merujuk Pasal 10 Ayat (1) Undang-Undang tentang BPK yang memberikan kewenangan kepada BPK untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara akibat perbuatan melawan hukum.

Poin ini penting dibaca secara cermat. Mahkamah sedang menegaskan siapa auditor eksternal negara menurut desain konstitusi, bukan membentuk norma baru yang menutup penggunaan alat bukti lain dalam pembuktian unsur kerugian negara. Namun, penegasan kewenangan tersebut tidak serta-merta menjadikan BPK satu-satunya dasar pembuktian..

Dalam perspektif hukum tata negara, afirmasi terhadap kewenangan konstitusional tidak selalu menutup ruang kewenangan lain yang lahir dari hukum acara pidana, hukum administrasi negara, maupun fungsi penegakan hukum. Karena itu, posisi BPK sebagai auditor negara harus dibedakan dari kewenangan aparat penegak hukum dalam membuktikan unsur pidana di hadapan hakim.

Salah satu pertimbangan paling penting dalam putusan ini justru terletak pada penegasan mengenai konsep kerugian keuangan negara. Unsur ”merugikan keuangan negara” dalam Pasal 603 dan Pasal 604 KUHP harus dipahami sebagai kerugian yang nyata atau aktual (actual loss), bukan sekadar potensi kerugian atau kemungkinan kerugian di masa mendatang. Dengan demikian, fokus norma tersebut bukan semata pada siapa yang menghitung, melainkan pada ada atau tidaknya kerugian yang sungguh telah terjadi dan jumlahnya dapat dihitung.

Yang lebih penting, Mahkamah juga memperjelas ukuran unsur kerugian negara. Unsur perbuatan (actus reus) dalam tindak pidana korupsi dipahami melalui dua indikator utama, yaitu adanya tindakan melawan hukum dan adanya penyalahgunaan kewenangan, kesempatan, atau sarana karena jabatan atau kedudukan.

Artinya, kerugian negara tidak boleh dibaca secara abstrak atau administratif semata. Harus ada hubungan kausalitas yang jelas antara tindakan pejabat atau pelaku dengan timbulnya kerugian negara yang nyata.

Di sinilah letak fungsi audit BPK: menetapkan nilai kerugian negara yang aktual dan terukur. Namun, audit tersebut tidak berdiri sendiri. Unsur delik tetap harus dibangun melalui pembuktian mengenai perbuatan melawan hukum, relasi kausalitas, dan pertanggungjawaban pidana.

Konsekuensi logis dari pembacaan tersebut adalah hukum pidana tidak boleh ditempatkan sebagai instrumen pertama. Mahkamah justru menegaskan bahwa Pasal 603 dan Pasal 604 tetap menempatkan hukum pidana sebagai ultimum remedium, yakni upaya terakhir setelah mekanisme administrasi dan pemulihan kerugian negara terlebih dahulu ditempuh.

Mahkamah secara eksplisit merujuk Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, khususnya mekanisme pengembalian kerugian negara, pemeriksaan dugaan penyalahgunaan wewenang di PTUN, serta sanksi administratif terhadap pejabat pemerintahan.

Ini berarti tidak setiap kesalahan administratif yang menimbulkan kerugian negara otomatis ditarik ke ranah pidana. Terdapat ruang koreksi administratif, pemulihan fiskal, dan pengujian legalitas tindakan pemerintahan terlebih dahulu.

Baru ketika penyalahgunaan wewenang tersebut terbukti mengandung unsur untuk memperoleh keuntungan yang tidak sah serta memenuhi unsur pidana, proses penegakan hukum pidana dijalankan. Lebih penting lagi, Mahkamah menegaskan perlunya pembuktian mengenai mens rea atau niat jahat. Kerugian negara saja tidak cukup. Harus dibuktikan bahwa pelaku mengetahui, menyadari, dan menghendaki akibat dari perbuatannya.

Pagar ini penting untuk mencegah kriminalisasi terhadap kesalahan kebijakan, kekeliruan administratif, atau pihak ketiga yang beritikad baik.

Di sinilah pembagian peran antara BPK dan aparat penegak hukum (APH) harus dibaca secara proporsional. BPK berwenang menetapkan nilai kerugian negara berdasarkan mandat konstitusi dan undang-undang. Sementara itu, aparat penegak hukum tetap memikul kewajiban untuk membuktikan unsur perbuatan, niat jahat, hubungan kausal, dan pertanggungjawaban pidana di hadapan hakim.

Praktik penegakan hukum di Indonesia juga menunjukkan bahwa banyak perkara korupsi besar justru lahir dari hasil penyidikan aktif APH dan tekanan masyarakat sipil, bukan semata dari temuan audit BPK sejak awal. Kasus dugaan korupsi tata kelola timah, perkara minyak goreng, hingga dugaan korupsi tata kelola minyak mentah di Pertamina merupakan contohnya.

Dalam perkara-perkara tersebut, jaksa terlebih dahulu membangun konstruksi unsur perbuatan melawan hukum melalui penyelidikan dokumen, pemeriksaan saksi, penelusuran aliran transaksi, serta pengungkapan relasi kewenangan dan keuntungan yang tidak sah. Audit kerugian negara kemudian berfungsi untuk memperkuat pembuktian mengenai nilai kerugian dan hubungan kausalitasnya, bukan selalu sebagai pintu masuk awal lahirnya perkara.

Dengan demikian, Putusan MK Nomor 28/PUU-XXIV/2026 tidak seharusnya dibaca sebagai monopoli absolut BPK dalam seluruh proses pembuktian pidana. Intinya, BPK menetapkan angka kerugian negara, sementara unsur pidananya tetap harus dibuktikan oleh aparat penegak hukum di hadapan hakim.

Muhamad Saleh, Peneliti Center of Economic and Law Studies (Celios) dan Dosen Hukum Tata Negara Universitas Siber Muhammadiyah