Kembalikan Daulat Rakyat Atas Tanah

Hari Tani Nasional diperingati setiap 24 September. Hal ini sesuai Keputusan Presiden Nomor 169 Tahun 1963 yang menetapkan hari lahir Undang-Undang Pokok Agraria Tahun 1960 sebagai tonggak perjuangan untuk merombak struktur penguasaan agraria warisan kolonial yang timpang dan tidak adil.

Namun, kini implementasi UU No 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) yang terbit pada 24 September, 65 tahun yang lalu, terhambat setelah berlakunya Undang-undang Cipta Kerja (UUCK).

Daulat rakyat, terutama kelompok rentan, untuk memperoleh dan memanfaatkan tanah semakin tersingkir melalui kebijakan yang lebih berpihak pada kepentingan sekelompok kecil pemilik modal.

Hak untuk berpartisipasi aktif sebagai daulat rakyat untuk ikut menentukan kebijakan/peraturan perundang-undangan, masih belum menemukan maknanya. Ketidakadilan dalam berbagai aspek kehidupan yang semakin terasa dalam situasi perekonomian yang membebani rakyat itu menimbulkan kemarahan yang berpuncak pada unjuk rasa besar-besaran di berbagai kota pada akhir Agustus 2025.

Menyikapi hal tersebut, dalam Keterangan Pers Presiden RI pada 31 Agustus 2025, Presiden menegaskan komitmennya untuk selalu ”memperjuangkan kepentingan rakyat, termasuk rakyat paling kecil, paling tertinggal”. Sejalan dengan hal itu, Presiden minta agar DPR dan Kementerian/Lembaga terbuka untuk berdialog dan menerima masukan serta koreksi secara langsung; dan memastikan bahwa aspirasi akan didengar, dicatat, dan ditindaklanjuti. Dengan kata lain, Presiden menghendaki partisipasi yang bermakna dalam pembentukan kebijakan yang prokepentingan rakyat.

Untuk mematuhi perintah Presiden, pembentukan peraturan perundang-undangan, termasuk perubahannya di bidang pertanahan, wajib mengakomodasi pastisipasi yang bermakna, sebagaimana telah didorong oleh Mahkamah Konstitusi (MK) dalam Putusan No 91/PUU-XVIII/2020. Dalam rangka mengembalikan daulat rakyat atas tanah, pembentukan kebijakan/peraturan perundang-undangan, harus didasarkan dan atau dikembalikan pada falsafah, konsepsi, dan prinsip dasar UUPA yang telah dilanggar melalui UUCK dan aturan turunannya.

Kebijakan pertanahan dalam UUCK melanggar asas keadilan/perlakuan yang sama dalam hukum karena menyediakan karpet merah bagi pelaku usaha, tetapi abai terhadap perlindungan dan pemberdayaan kelompok rentan, yakni—antara lain—petani, buruh tani, pekerja informal, perempuan, dan masyarakat hukum adat. UUCK menciptakan iklim investasi untuk pembangunan, tetapi mengabaikan prinsip pembangunan yang berkelanjutan.

Dalam pembangunan berkelanjutan, tata kelola pertanahan diwujudkan melalui optimalisasi pemanfaatan SDA termasuk tanah dan mengurangi dampak lingkungan untuk menjamin kualitas hidup secara berkelanjutan. Pelanggaran terhadap prinsip kepastian hukum tampak pada pengaturan yang melanggar Putusan MK dan bertentangan dengan konsepsi serta prinsip dasar UUPA.

Berbagai isu krusial yang dimuat dalam aturan pelaksanaan UUCK mendesak untuk dikoreksi. Materi muatan yang bermasalah dalam PP No 18 Tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah (PP No 18/2021), antara lain: (1) pengaturan bahwa Hak Pengelolaan (HPL) dapat berasal dari tanah ulayat, yang dapat dimaknai sebagai ”negaraisasi” hak ulayat berupa penafian bahwa tanah ulayat merupakan entitas yang berdiri sendiri, di samping keberadaan tanah negara dan tanah hak.

Definisi HPL dan kewenangan pemegang HPL itu tidak kompatibel dengan esensi dan kewenangan Kesatuan Masyarakat Hukum Adat (KMHA) atas tanah ulayatnya; (2) sesat pikir karena menganggap bahwa pengadministrasian tanah ulayat dalam bentuk Daftar Tanah Ulayat itu belum final, dan mendorong penerbitan HPL bagi KMHA di luar kepentingan dan kehendak KMHA yang bersangkutan. Masih terkait dengan HPL, dalam Pasal 40 Ayat (6) PP No 64 Tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah (PP No 64/2021) dinyatakan bahwa perpanjangan dan pembaruan Hak Atas Tanah di atas HPL atas nama Badan Bank Tanah dapat diberikan sekaligus setelah dimanfaatkan dan diperjanjikan.

Tanpa disertai dengan frasa bahwa ”pendaftaran perpanjangan dan pembaruan Hak Atas Tanah dilakukan secara bertahap”, rumusan ini melanggar Putusan MK No 21-22/PUU-V/2007 karena bertentangan dengan jangka waktu hak atas tanah, baik yang diberikan di atas Tanah Negara, tanah HPL atau Hak Milik (HM). Pengaturan tentang Hak Guna Usaha (HGU) yang dapat diberikan di atas HPL juga melanggar ketentuan dalam Pasal 28 Ayat (1) UUPA.

Ketentuan bahwa warga negara asing (WNA) dapat memiliki hak milik atas satuan rumah susun (HMSRS) yang tanah bersamanya berstatus hak guna bangunan (HGB) itu melanggar UUPA dan konsep universal tentang pemilikan satuan rumah susun (strata title), ketika WNA diperbolehkan memiliki satuan rumah susun/unit tetapi tanah bersama tidak disertakan dalam penghitungan nilai perbandingan proporsional.

Anehnya, ketika HMSRS WNA tersebut beralih kepada warga negara Indonesia (WNI), maka kepemilikan atas tanah bersama kembali menjadi utuh. Pengaturan yang menyimpang ini dapat dicegah jika tanah bersama berstatus hak pakai (HP), yang dalam PP No 18/2021 jangka waktunya sama dengan jangka waktu HGB.

Disharmoni pengaturan yang berdampak terhadap ketidakpastian hukum tampak dalam kewajiban untuk memfasilitasi Pembangunan Kebun Masyarakat (FPKM) antara PP No 18/2021 jo Permen ATR/KaBPN No 18/2021 dengan PP No 26 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Bidang Pertanian (PP No 26/2021) jo Peraturan Menteri Pertanian No 18 Tahun 2021.

Walaupun kedua peraturan pemerintah tersebut merujuk pada Pasal 58 UUCK, tetapi implementasinya berbeda. Dalam PP No 26/2021 disebutkan bahwa FPKM seluas 20 persen (dua puluh persen) yang berasal dari area penggunaan lain yang berada di luar HGU; dan atau areal yang berasal dari pelepasan kawasan hutan seluas 20 persen (dua puluh persen) dari luas lahan tersebut [Pasal 12 Ayat (1)].

Berbeda halnya dengan PP No 18/2021 yang menyebutkan bahwa FPKM paling sedikit 20 persen (dua puluh persen) dari luas tanah yang diberikan HGU (Pasal 27 huruf i).

Di samping melakukan koreksi terhadap isu krusial tersebut, dalam revisi PP No 18/2021 perlu dimuat ketentuan tentang pembatasan luas maksimum tanah yang boleh dipunyai dengan sesuatu hak oleh badan hukum, sesuai dengan amanat Pasal 17 Ayat (1) UUPA yang belum kunjung ditindaklanjuti walaupun 6 dekade UUPA telah berlalu.

Revisi PP No 20 Tahun 2021 tentang Penertiban Kawasan dan Tanah Terlantar, perlu menegaskan pengecualian terhadap berlakunya penelantaran tanah bagi (1) pemegang HM/HGB/HP atas nama perseorangan dengan pertimbangan kemampuan ekonomi; dan (2) terhadap tanah ulayat MHA. Tanah HPL, kecuali HPL yang telanjur diberikan untuk KMHA, siapa pun pemegang haknya dikenai peraturan ini. Terhadap kawasan/tanah yang diberikan atas dasar izin/konsesi dan tanah HGU, penetapannya sebagai tanah telantar memerlukan keterlibatan instansi lain.

Mengingat berbagai ekses yang terjadi dalam proses pengadaan tanah, sudah saatnya mengadopsi kebijakan pengadaan tanah yang berfokus pada hak asasi manusia (HAM), dalam kaitannya dengan hak atas pembangunan (right to development) melalui penerapan Social Impact Assessment (SIA) dalam revisi PP No 19 Tahun 2021 yang diubah dengan PP No 39 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Pengadaan Tanah. Keberadaan SIA adalah untuk memastikan bahwa sebelum proyek dimulai, dampak sosial ekonomi bagi masyarakat terdampak dapat diantisipasi dan diminimalisasi sehingga terjamin kelangsungan hidupnya pascapengadaan tanah.

Kementerian ATR/BPN dalam kurun waktu 2020-2024 menyatakan bahwa telah melakukan redistribusi tanah seluas 889.777,65 hektar yang terdiri dari 1.604.804 bidang; dan sampai dengan Juli 2025 meredistribusi 7.749,75 hektar tanah dengan jumlah 12.257 bidang. Data terinci tentang capaian tersebut terkait dengan asal tanah, lokasi, tahun pelaksanaan, subyek penerima redistribusi, dan capaian akses reformnya perlu dibuka agar publik dapat ikut mengawal implementasinya.

Di samping itu, klaim redistribusi yang berasal dari kawasan hutan yang baru mencapai 9 persen perlu diatasi hambatannya. Reforma Agraria (RA) inisiatif Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) bersama organisasi rakyat yang mengusulkan tentang obyek dan subyek RA melalui Lokasi Prioritas RA (LPRA) perlu didukung dan ditindaklanjuti oleh pemerintah.

Konflik norma berupa tumpang tindih antara Tanah Obyek RA (TORA) menurut Perpres No 62 Tahun 2023 tentang Percepatan Pelaksanaan Reforma Agraria (Perpres No 62/2023) dan aset Badan Bank Tanah menurut Pasal 7 PP No 64/2021 perlu diselesaikan. Redistribusi menurut kedua peraturan tersebut juga berbeda, yang berdampak terhadap ketidakpastian hukum dan ketidakadilan bagi subyek penerima redistribusi.

Perlu dipertimbangkan untuk memastikan bahwa RA hanya dilakukan melalui satu pintu dengan cara menghapuskan ketentuan tentang alokasi 30 persen aset Badan Bank Tanah untuk RA sehingga Bank Tanah hanya berfokus pada tujuan di luar RA. Penyelesaian konflik sebagai bagian dari RA, khususnya konflik dengan badan usaha yang bergerak di bidang perkebunan, yang sudah dirumuskan dalam Perpres 62/2023 belum dapat diimplementasikan karena peraturan yang bersifat teknis terkait skema penyelesaian konflik di atas aset badan usaha perkebunan itu belum kunjung diterbitkan.

Di sisi lain, konflik agraria perkebunan kembali menempati posisi pertama menurut Catatan Akhir Tahun 2023 KPA dengan jumlah 108 letusan konflik meliputi lahan seluas 124.545 hektar dengan korban terdampak mencapai 37.553 keluarga.

Implementasi RA yang merupakan instrumen untuk mengatasi ketimpangan dalam akses untuk perolehan dan pemanfaatan tanah, khususnya bagi kelompok rentan masih kurang memperoleh perhatian pemerintah. Berbagai kendala dalam implementasi Perpres No 62/2023 perlu segera diatasi. Di samping itu, pemerintah perlu menerbitkan peraturan tentang RA Perkotaan yang belum memperoleh perhatian dalam Perpres No 62/2023. Inisiatif masyarakat untuk mengawali penyusunan peraturan tentang RA Perkotaan perlu didukung dan ditindaklanjuti sehingga dapat terwujud.

Pekerjaan rumah untuk mengembalikan daulat rakyat atas tanah masih banyak. Dalam rangka memenuhi komitmen Presiden, pembentukan dan revisi peraturan perundang-undangan yang prorakyat, adil, dan berkelanjutan itu merupakan prioritas dan dalam proses pembentukannya wajib melibatkan peran aktif masyarakat dalam bentuk partisipasi yang bermakna.

Maria SW Sumardjono, Guru Besar Fakultas Hukum UGM dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia