Konsolidasi dan Mobilisasi Sumber Pendanaan

Tulisan ini berusaha mengidentifikasi empat tantangan yang dihadapi pemerintah dalam konteks konsolidasi dan mobilisasi sumber pendanaan negara.

Empat tantangan tersebut muncul seiring dengan pelaksanaan sejumlah program pemerintah yang secara spesifik menuntut konsolidasi dan mobilisasi keuangan. Program itu, antara lain, Makan Bergizi Gratis (MBG), kedaulatan pangan, swasembada energi, Koperasi Desa Merah Putih (KDMP), dan modernisasi pertahanan. Keseluruhan program ini memerlukan sumber pendanaan yang besar. Karena itu, konsolidasi dan mobilisasi sumber pendanaan menjadi suatu keharusan. Keempat tantangan itu adalah sebagai berikut

Tantangan pertama terkait dengan konsolidasi fiskal. APBN sepertinya tidak akan lagi dapat menjadi sumber tunggal pembiayaan pembangunan. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menetapkan defisit anggaran maksimal 3 persen dan rasio utang publik terhadap PDB tidak melebihi 60 persen. Kerangka normatif ini mengikuti kesepakatan Perjanjian Maastricht Uni Eropa, tetapi telah menjadi pagar makroekonomi nasional untuk menjaga kredibilitas fiskal Indonesia di mata pasar internasional.

Walau terlihat perlahan, tekanan terhadap pembatasan itu mulai terasa. Defisit anggaran—yang awalnya dirancang 2,53 persen pada Rancangan APBN 2025—dinaikkan menjadi 2,78 persen pada APBN 2025. Meski masih dalam koridor fiskal, kecenderungan ini menegaskan disiplin anggaran perlu dijaga agar prudent dan tidak berubah menjadi bom waktu bagi stabilitas fiskal.

Kenyataan menunjukkan, postur fiskal tidak cukup kuat untuk menopang pembangunan besar-besaran. Penerimaan negara, baik dari penerimaan pajak maupun bukan pajak, tidak meningkat secepat itu. Rasio pajak terhadap PDB Indonesia tidak pernah beranjak dari kisaran 10 persen sepuluh tahun terakhir. Pemerintah sempat mencoba memperkuat basis penerimaan melalui kenaikan tarif Pajak Pertambahan Nilai (PPN) menjadi 12 persen awal tahun lalu. Akan tetapi, kebijakan ini menghadapi resistensi sosial yang besar, terutama karena berbarengan dengan momentum penurunan daya beli kelas menengah. Akibatnya, rencana tersebut ditunda.

Selain itu, dividen BUMN kini juga tidak lagi masuk langsung ke APBN karena pengelolaannya dialihkan ke Danantara. Sepanjang 2025, nilai dividen tersebut diproyeksikan mencapai sekitar 10 miliar dollar AS atau setara Rp 160 triliun dengan asumsi kurs Rp 16.000 per dollar AS. Kapasitas dan ruang fiskal juga semakin menurun karena optimalisasi penerimaan melalui sistem coretax belum sepenuhnya berhasil. Sistem baru ini kerap menghadapi gangguan teknis yang menghambat kinerja administrasi perpajakan. Bahkan, kegagalan implementasi sistem coretax pada kuartal I-2025 memicu keterlambatan setoran pajak dan menurunkan realisasi penerimaan pajak pada periode tersebut.

Kinerja Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) juga tidak jauh berbeda. Penurunan harga komoditas walau tampak moderat, seperti CPO, nikel, dan batubara, telah menekan penerimaan ekspor yang selama ini memberikan kontribusi cukup besar terhadap kas negara. Di sisi pengeluaran, ruang untuk melakukan efisiensi juga terbatas. Wacana pemangkasan transfer daerah sebesar 25 persen dalam RAPBN 2026 disikapi pemerintah tingkat lokal dengan resistensi yang tinggi. Pemangkasan transfer ternyata berimplikasi terhadap kenaikan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) sebagai kompensasi terhadap penurunan pendapatan daerah.

Penulis berpandangan telah terjadi suatu paradoks dari perilaku kebijakan fiskal akhir-akhir ini. Otoritas fiskal tampak sangat aktif melakukan komunikasi publik. Ironisnya, pada saat yang sama kapasitas sumber daya keuangan semakin sangat terbatas. Ruang fiskal yang semakin terbatas ini tidak hanya karena terhentinya sumber penerimaan dividen dari BUMN dan kelambatan dukungan teknis teknologi sistem coretax itu. Penyebab lainnya adalah berpindahnya dana SAL (saldo anggaran lebih) melalui chaneling mechanism ke pasar keuangan-kredit melalui bank-bank milik pemerintah. Tindakan ini terkesan mengaburkan atau bahkan memperluas batas kewenangan otoritas fiskal pada saat sumber daya keuangannya justru semakin terbatas.

Otoritas fiskal memiliki tiga opsi kebijakan untuk konsolidasi dan mobilisasi sumber pendanaannya. Pertama, mempertahankan kerangka regulasi yang ada dengan tetap berpegang pada disiplin fiskal yang ketat. Kedua, menempuh langkah terobosan melalui amendemen terhadap aturan fiskal yang termaktub dalam UU Keuangan Negara, guna memberi ruang yang lebih longgar bagi pembiayaan pembangunan. Langkah terobosan ini pernah dilakukan sebelumnya pada masa pandemi Covid-19 dengan dikeluarkannya UU No 2 Tahun 2020 tentang Pemulihan Ekonomi Nasional yang berlaku sampai 2022.

Ketiga, menerapkan prinsip balanced budget, seperti yang pernah digagas oleh ekonom besar James Buchanan. Ini berarti tidak boleh ada defisit dalam pengelolaan fiskal. Juga memastikan setiap peningkatan pengeluaran harus diimbangi peningkatan penerimaan negara.

Pilihan apa pun yang dilakukan, keseluruhan opsi itu sebenarnya menggambarkan kebutuhan konsensus politik baru. Kecuali koalisi besar politik elite mengalami perpecahan, tiga opsi untuk menemukan kosensus politik itu tampaknya tidak akan menghadapi hambatan memperoleh persetujuan legislatif.

Terlepas dari akan ada atau tidaknya konsensus politik baru itu, kondisi saat ini menunjukkan kapasitas fiskal tidak dapat diandalkan. Hal itu hanya menjadi salah satu bagian dari seluruh sumber daya pendanaan yang digerakkan dalam satu orkestrasi besar oleh pemerintah untuk mewujudkan ambisi pembangunan yang masif. Bagian sumber pendanaan lainnya adalah mengonsolidasi dan memobilisasi sumber daya pendanaan nonfiskal, yaitu moneter, Danantara, dan lembaga yang dapat dikategorikan extra-budgetary fund.

Bank Indonesia (BI) dalam beberapa kali Rapat Dewan Gubernur tampak mengambil posisi yang mendukung gagasan dan platform ”pertumbuhan” ekonomi tinggi pemerintah. Sejak 2024, BI menurunkan suku bunga acuan enam kali untuk mendorong ekspansi kredit dan investasi, meski langkah ini memunculkan tekanan terhadap cadangan devisa dan arus modal.

Langkah ekspansif tersebut juga tecermin dari komitmen BI mendukung pembiayaan berbagai program strategis seperti 3 Juta Rumah dan Koperasi Desa Merah Putih (KDMP) melalui skema burden sharing dan pembelian Surat Berharga Negara (SBN) di pasar sekunder. Kebijakan ini, di satu sisi, menyampaikan sinyal positif, yaitu kuatnya sinergi fiskal-moneter, di sisi lain memunculkan kekhawatiran semakin menipisnya batas independensi moneter.

Sejak diberlakukannya UU PPSK 2023, BI mendapat mandat kebijakan baru, tidak sekadar mengendalikan inflasi dan menjaga stabilitas nilai tukar. BI juga diberi mandat mendorong pertumbuhan ekonomi. Risiko subordinasi BI pada kepentingan fiskal jangka pendek tampak semakin nyata. Tanpa batas koordinasi tegas, kredibilitas moneter dapat tergerus, terutama jika pelaku pasar mulai menilai kebijakan BI lebih bersifat politis daripada teknokratis.

Sebagai refleksi, muncul satu pertanyaan apakah Indonesia tengah bergerak pada mazhab non-Ricardian, yaitu defisit fiskal bukan diatasi dengan instrumen peningkatan pajak, melainkan melalui apa yang disebut dengan dominasi fiskal (fiscal dominance). Salah satu instrumen dominasi fiskal ini, misalnya memonetisasi utang pemerintah dengan memaksa bank sentral membeli obligasi yang dikeluarkan pemerintah. Ini dapat berimplikasi pada jumlah uang yang beredar semakin banyak, inflasi yang meningkat, tetapi tidak diiringi dengan peningkatan kapasitas penyerapannya di sektor riil yang produktif.

Jika menginginkan bank sentral yang independen, kita seharusnya cenderung menganut mazhab Ricardian. Intinya adalah memberikan otonomi besar terhadap otoritas moneter dan tidak membuat otoritas moneter mengikuti agenda pemerintah seperti yang terjadi pada masa sebelum 1998.

Konsolidasi juga tampak dalam keberadaan Danantara sebagai sovereign wealth fund (SWF). Pembentukan entitas baru ini merepresentasikan upaya menyatukan kapital negara di bawah satu entitas strategis. Secara ideologis, Danantara menjadi simbol kembalinya doktrin state capitalism, negara tidak hanya mengatur, tetapi juga investor aktif. Dengan mengintegrasikan aset dan dividen BUMN dalam satu portofolio investasi, pemerintah dapat memanfaatkan kapital dan imbal hasil investasi untuk membiayai proyek strategis tanpa memperlebar defisit APBN.

Salah satu contoh konkret ialah penerbitan patriot bonds senilai Rp 50 triliun yang sepenuhnya dihimpun dari konglomerat domestik, misalnya untuk mendanai proyek waste-to-energy. Langkah ini tentu saja positif, menunjukkan kemampuan negara memobilisasi modal dalam negeri dan memperluas alternatif pembiayaan pembangunan di luar mekanisme fiskal. Namun, tersisa juga pertanyaan problematik. Mengapa penerbitan patriot bonds itu tidak dilepas ke pasar dengan mekanisme kompetitif? Para pembeli patriot bonds terkesan sebagai single buyer. Banyak, tapi terkesan dalam bentuk satu ”gelondongan”.

Tata kelola Danantara, karena itu juga, masih menyisakan sejumlah pertanyaan mendasar. Lembaga ini belum memiliki credit rating yang kredibel, dan kerangka manajemen risikonya belum setara SWF global seperti Temasek. Untuk menjadi SWF berstandar global, Danantara perlu menegakkan prinsip transparansi dan akuntabilitas sebagaimana diatur dalam Santiago Principles, yakni standar tata kelola yang menjadi acuan bagi seluruh SWF di dunia.

Menarik juga mencatat bahwa kerja sama SWF di tataran global melalui International Forum of Sovereign Wealth Fund (IFSWF), Indonesia terwakili oleh INA (Indonesia Investment Authority). Danantara belum terwakili. Memang terdapat informasi bahwa Danantara akan menjadi anggota berikutnya. Pertanyaannya, kenapa harus ada dua entitas SWF di Indonesia yang terwakili dalam IFSWF itu? Tidakkah ini akan membingungkan pasar keuangan global? Bukankah lebih baik disatukan saja? Terlebih IFSWF mengedepankan prinsip Santiago dalam kerja samanya.

Selain itu, Danantara juga tengah diproyeksikan mengambil peran sebagai liquidity provider. Langkah ini dipandang strategis menjaga kepercayaan investor sekaligus meredam fluktuasi pasar dengan memperkuat peran sebagai institutional investor di pasar publik. Kendati demikian, harus dicatat adanya kebutuhan pengaturan yang ketat sebagai liquidity provider itu. Menarik mencatat kasus 6 Mei 2010 di Amerika Serikat yang dikenal sebagai flash crash karena kelemahan dalam pengawasan terhadap pemain pemberi likuiditas itu (lihat identifikasi yang dilakukan US Commodity Futures Trading Commission dan US Securities & Exchange Commission dalam Findings Regarding the Market Events of May 6, 2010).

Merujuk pada pengalaman ini, haruslah dihindarkan potensi Danantara sebagai liquidity provider untuk melakukan tindakan yang mengganggu gerak pasar yang alamiah. Kenaikan dan penurunan harga saham bergerak karena intervensi dari liquidity provider. Tanpa pengaturan yang ketat, suatu entitas liquidity provider itu dapat juga disalahgunakan untuk akuisisi dan merger yang tidak ramah terhadap bisnis.

Oleh karena itu, perlu diingat bahwa setiap skema penyaluran likuiditas harus mendapatkan persetujuan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) guna memastikan stabilitas sistem keuangan nasional. Penting pula agar peran baru sebagai liquidity provider ini tidak menggeser fokus Danantara dari mandat utamanya sebagai pengelola investasi jangka panjang, yang berorientasi pada pembangunan ekonomi nasional.

Jika merujuk pada konsep IMF tentang dana ekstrabudget (DE) atau extrabudgetary fund setidaknya terdapat enam entitas di Indonesia yang bisa dikategorikan sebagai DE itu (lihat definisi Extrabudgetary Funds dalam Technical Notes and Manuals, International Monetary Fund (IMF). Keenam institusi itu adalah Badan Pengelola Keuangan Haji (BPKH), Badan Pengelola Dana Perkebunan Kelapa Sawit (BPDPKS), BPJS Ketenagakerjaan, BPJS Kesehatan, Lembaga Dana Kerja Sama Pembangunan Internasional (LDKPI), dan Lembaga Pengelola Dana Pendidikan (LPDP). Total akumulasi aset yang dimiliki enam lembaga ini diperkirakan Rp 264,91 triliun berdasarkan hitungan jumlah aset per tahun 2020.

Beroperasi di luar mekanisme APBN, EBF berfungsi sebagai mesin strategis pendanaan program prioritas dengan tingkat pengawasan politik yang lebih terbatas dibandingkan dengan kebijakan fiskal. Dengan fleksibilitas itu, EBF memungkinkan kecepatan eksekusi proyek tanpa harus melalui prosedur negosiasi politik di DPR. Di sisi lain, risiko off-budget liabilities meningkat dan akuntabilitas pengelolaan dana publik lebih buram. Karena itu, tantangannya tidak hanya memastikan EBF mampu memperluas kapasitas pembiayaan, tetapi juga memastikan konsolidasi keuangan negara tidak berubah menjadi bentuk sentralisasi yang tertutup.

Pada akhirnya, jika berhasil, keseluruhan empat konsolidasi ini akan memperkuat kapasitas pemerintah untuk mewujudkan seluruh program besarnya. Risiko memang selalu ada. Seperti ungkapan banyaknya kantong tidak akan menjamin semua kantong akan terisi penuh dengan uang.

Makmur Keliat, Pengajar Ekonomi Politik Internasional FISIP Universitas Indonesia, Penasihat Senior Lab 45