Pilkada Langsung adalah Demokrasi Tak Langsung

Salah satu alasan para pendukung pemilihan kepala daerah melalui DPRD adalah karena model ini dianggap sebagai bentuk demokrasi tak langsung atau indirect democracy.

Dengan alasan ini, mereka berpendapat syarat pemilihan yang demokratis yang diatur Undang-Undang Dasar (UUD) dapat terpenuhi.

Pendapat seperti ini menunjukkan salah paham soal demokrasi. Dalam demokrasi langsung (direct democracy), rakyat yang langsung memerintah dan mengambil kebijakan. Tidak ada pemilu dalam demokrasi langsung.

Pemilu, di mana rakyat memberikan suaranya, seperti pilkada langsung, adalah instrumen demokrasi tak langsung. Jadi, kalau instrumen ini ditiadakan, tidak ada demokrasi. Akibatnya, ketentuan Pasal 18 Ayat 4 UUD NRI 1945 tidak terpenuhi. Ketentuan tersebut menyatakan bahwa gubernur, wali kota, dan bupati dipilih secara demokratis.

Sila keempat Pancasila yang menyatakan demokrasi kita adalah demokrasi perwakilan justru lebih bersesuaian dengan pilkada langsung. Demokrasi perwakilan atau tak langsung hanya mungkin ada kalau ada pemilu. Kalau kepala daerah dipilih oleh DPRD, namanya bukan pemilu, tapi seleksi.

Demokrasi adalah kekuasaan oleh rakyat (demos + kratos). Ada dua kekuasaan yang melekat di dalamnya. Pertama, kuasa itu sendiri, atau daulat. Karena itu, demokrasi sering juga disebut daulat rakyat. Kedua, otoritas atau kekuasaan untuk menjalankan pemerintahan sehari-hari. Dalam bahasa kebijakan publik, kekuasaan yang kedua ini adalah otoritas untuk membuat dan menjalankan kebijakan pemerintahan.

Secara teoretis, kuasa atau daulat rakyat hanya milik rakyat. Ia tidak bisa diberikan kepada atau diambil oleh pihak lain. Sementara otoritas atau kekuasaan menjalankan pemerintahan bisa dipegang dan dijalankan sendiri oleh rakyat, tetapi bisa juga diberikan kepada pihak lain (wakil rakyat).

Kalau diberikan kepada pihak lain, ada proses pemberian atau pengalihan kekuasaan yang disebut mandat. Sifat mandat adalah sementara, sewaktu-waktu bisa diambil atau diminta oleh yang memilikinya (rakyat).

Dalam demokrasi langsung (direct democracy), dua jenis kekuasaan itu menyatu. Rakyat sebagai pemilik daulat adalah sekaligus juga yang menjalankan kekuasaan sehari-hari. Rakyat yang memutuskan kebijakan atau solusi atas berbagai kebutuhan dan masalah kehidupan yang mereka hadapi.

Rakyat langsung yang memutuskan apa saja yang harus dilakukan untuk memenuhi kebutuhan pangan, apa yang dibutuhkan untuk menciptakan lapangan kerja, bagaimana memastikan keamanan dan keselamatan rakyat dan negara, pendidikan macam apa yang harus disiapkan/dikerjakan, dengan negara mana bisa bekerja sama, dari mana sumber pembiayaan pemerintahan, bagaimana memenuhinya, dan seterusnya.

Dengan kata lain, rakyat adalah pemegang kuasa sekaligus pembuat dan pelaksana kebijakan. Dalam demokrasi langsung tidak ada pemilu karena pemegang kuasa rakyat sekaligus pelaksana kebijakan adalah rakyat itu sendiri. Demokrasi langsung model begini hanya ada di era negara-kota (city-states) Yunani kuno dan sejumlah negara kuno lainnya.

Yang paling terkenal adalah Athens. Di negara-kota ini, kalau akan mengambil keputusan tentang masalah-masalah kota, rakyat berkumpul dalam dewan, Ecclesia, yang, menurut ensiklopedi Britannica, terdiri dari sekitar seribuan laki-laki (perempuan saat itu belum punya kekuasaan untuk mengambil keputusan). Di Ecclesia, rakyat Athens memutuskan apa yang mereka butuhkan, bagaimana memenuhinya, dan lalu melaksanakan keputusan itu.

Di era modern sekarang ini, demokrasi langsung hampir tidak mungkin dilaksanakan. Alasannya sangat jelas, karena jumlah rakyat terlalu banyak, bahkan untuk negara kecil, karena jumlah rakyatnya pun biasanya minimal ratusan ribu.

Selain itu, perkembangan hidup modern menghasilkan spesialisasi masalah dan pekerjaan yang makin banyak seiring dengan makin berkembangnya persoalan kehidupan manusia, termasuk di dalamnya urusan pengambilan dan pelaksanaan kebijakan publik. Karena itu, kuasa rakyat itu tidak dapat dijalankan lagi secara langsung seperti era negara-kota Athens. Demokrasi menjadi tak langsung.

Urusan mengambil dan melaksanakan kebijakan publik sehari-hari diserahkan kepada proxy dari rakyat, yang dikenal sebagai wakil rakyat (representative). Mereka adalah para profesional dan spesialis dalam pengambilan dan pelaksanaan kebijakan publik sehari-hari.

Dalam demokrasi tak langsung dua jenis kekuasaan itu dipisah. Namun, secara teori, keterpisahan itu bersifat sementara karena dalam pemilu rakyat kembali memegang dua kekuasaan itu sekaligus. Dalam pemilu, rakyat memilih proxy atau wakilnya. Wakil yang dipilih yang diperkirakan akan membuat dan melaksanakan kebijakan yang sesuai dengan yang dia perlukan.

Maka, ada dua proses dalam demokrasi tak langsung. Pertama, pemberian mandat oleh rakyat, yakni pemilu. Kedua, pembuatan dan pelaksanaan kebijakan oleh proxy rakyat yang dikenal sebagai wakil rakyat atau representatif.

Proses kedua ini tidak bisa dilaksanakan kalau mandat belum diberikan. Rakyat memberikan mandat karena memiliki daulat atau kuasa rakyat. Yang dimandatkan ke wakil rakyat adalah otoritas untuk membuat dan melaksanakan kebijakan. Wakil rakyat tak diberi mandat untuk memilih wakil rakyat.

Mungkin akan ada yang mengatakan, dalam sistem parlementer, wakil rakyat memilih perdana menteri (PM) yang menjalankan tugas pemerintahan sehari-hari sehingga wakil rakyat boleh memberi mandat kepada wakil rakyat lainnya. Anggapan ini salah. Di sistem parlementer, yang menjadi PM haruslah wakil rakyat yang sudah dipilih melalui pemilu.

Yang menjadi PM adalah orang yang sebelumnya sudah dipilih sebagai proxy rakyat. Posisinya sebagai PM hanyalah semacam penugasan dalam pelaksanaan kebijakan, yaitu wakil rakyat yang ditugaskan sebagai kepala pemerintahan. Mandatnya tetap dari rakyat, bukan dari wakil rakyat.

Demokrasi itu artinya pemberi mandat wakil rakyat itu haruslah rakyat, bukan orang lain. Wakil rakyat dalam pemerintahan sehari-hari biasanya anggota parlemen atau DPR yang menjalankan tugas legislatif, dan pelaksana pemerintahan, seperti kepala daerah, yang menjalankan tugas eksekutif.

Kalau wakil rakyat, misalnya anggota DPRD, memilih kepala daerah, itu melanggar prinsip demokratis yang disyaratkan UUD. Mengapa demikian? Karena, wakil rakyat tidak memiliki kuasa atau daulat rakyat. Yang dia miliki adalah otoritas untuk menjalankan kebijakan sehari-hari. Juga tidak demokratis karena itu berarti yang memilih wakil rakyat (kepala eksekutif) bukan rakyat.

Pemilu adalah unsur esensial dalam demokrasi tak langsung. Itu salah satu alasan mengapa filsuf politik seperti Joseph Schumpeter mendefinisikan demokrasi secara minimalis dengan memasukkan pemilu sebagai unsur utama.

Dengan kata lain, ada atau tidak adanya pemilu adalah penanda minimalis demokrasi. Artinya, kalau tak ada pemilu, tak ada demokrasi.

Mandat atau otoritas membuat dan melaksanakan kebijakan yang dimiliki wakil rakyat bersifat sementara. Prinsipnya ia bisa diambil kapan saja oleh rakyat, kalau rakyat menghendaki. Hubungan antara rakyat dan wakil rakyat itu dijelaskan oleh teori principal-agent.

Rakyat adalah principal, wakil rakyat adalah agent. Tugas agent menjalankan atau memenuhi kepentingan principal. Karena itu, kepentingan agent haruslah kepentingan principal. Dalam kenyataan, agent pasti punya kepentingan sendiri.

Ada dua masalah terkait kepentingan agent ini. Pertama, tak mungkin agent tidak punya kepentingan. Karena itu, kepentingan agent ini harus dipenuhi dengan baik. Itu alasan mengapa wakil rakyat biasanya dibayar dan memperoleh tunjangan serta pendapatan yang memadai, sering kali jauh di atas rata-rata pendapatan rakyat.

Kedua, kepentingan agent harus dipastikan tidak bertentangan dengan kepentingan rakyat. Dalam memenuhi kepentingan tersebut, minimal kepentingan rakyat diupayakan maksimal bersamaan dengan pemenuhan kepentingan agent. Untuk memastikan hal kedua ini, diperlukan mekanisme pertanggungjawaban (accountability).

Pemilu adalah unsur esensial dalam demokrasi tak langsung.

Ada minimal dua cara rakyat meminta pertanggungjawaban. Pertama, melalui pemilu. Jadi, pemilu bukan hanya proses pemberian mandat. Pemilu adalah juga sarana evaluasi apakah wakil rakyat melaksanakan tugasnya sebagai agent atau telah melakukan penyimpangan. Apakah untuk periode berikutnya yang bersangkutan akan diberi mandat lagi atau tidak. Walaupun agent telah melaksanakan tugasnya, akan dilihat juga apakah ada pihak lain yang bisa menjadi agent yang lebih baik.

Kedua, melalui demokrasi langsung. Jika kebijakan yang diambil wakil rakyat bertentangan dengan kebijakan yang dibutuhkan rakyat, atau jika ada kebijakan yang tak diambil wakil rakyat padahal rakyat membutuhkannya, rakyat bisa menjalankan demokrasi langsung.

Demokrasi langsung masih bisa dilaksanakan di era modern ini, tetapi sangat terbatas.

Demokrasi langsung ini bisa dijalankan secara prosedural dan secara paksa. Secara prosedural ada dua instrumen demokrasi langsung yang bisa dipakai untuk meminta pertanggungjawaban.

Pertama mekanisme inisiatif. Rakyat bisa bermusyawarah secara langsung, misalnya melalui mekanisme petisi untuk mendesakkan kebijakan atau menolak kebijakan yang diambil para wakil rakyat (pemerintah maupun DPR/DPRD).

Era digital sekarang ini memungkinkan rakyat untuk melakukan mekanisme ini secara lebih mudah.

Kedua, mekanisme referendum. Sejumlah negara bahkan menyerahkan pengambilan keputusan untuk masalah-masalah yang sangat penting atau mendasar kepada mekanisme demokrasi langsung ini.

Misalnya, sejumlah negara melaksanakan referendum untuk perubahan undang-undang dasar atau masalah yang terkait dengan eksistensi negara. Contoh: ketika hendak memutuskan tetap menjadi anggota atau keluar Uni Eropa, Inggris mengambil keputusan itu melalui demokrasi langsung lewat referendum.

Apabila mekanisme demokrasi langsung prosedural ini tidak dapat membuat wakil rakyat menuruti rakyat, bisa dilakukan mekanisme paksa. Rakyat bisa mengambil keputusan melalui parlemen jalanan atau mahkamah rakyat. Bentuknya bisa berupa protes yang meluas atau gerakan sosial lintas sektor lintas kelompok.

Dengan demikian, memilih kepala daerah secara demokratis berdasarkan perintah UUD harus diartikan sebagai melaksanakan pemilu. Dalam pemilu, rakyat (para pemilih) memberikan suaranya (memberi mandat) kepada wakil (calon kepala daerah) yang mereka kehendaki.

Djayadi Hanan Dosen Ilmu Politik Universitas Islam Internasional Indonesia; Direktur Eksekutif Lembaga Survei Indonesia (LSI)