Pilkada secara Langsung atau lewat DPRD

Wacana pemilihan kepala daerah atau pilkada oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah digulirkan Presiden Prabowo Subianto pada acara puncak Hari Ulang Tahun Ke-60 Partai Golkar (Kompas, 16/12/2024).

Dari perspektif konstitusi, baik pilkada secara langsung maupun pilkada oleh DPRD dapat dilakukan karena UUD 1945 hanya menentukan bahwa kepala daerah dipilih secara demokratis.

Baik mekanisme pilkada oleh rakyat maupun pilkada melalui ”wakil” rakyat adalah mekanisme pemilihan yang demokratis sepanjang memang dilaksanakan secara demokratis.

Kata ”demokratis” merupakan refleksi dari dua pandangan yang ada saat pembahasan Perubahan UUD 1945, yaitu yang mengusulkan pilkada dilakukan secara langsung oleh rakyat, dan yang masih menghendaki pilkada dilakukan oleh DPRD. Kesepakatan rumusan ”secara demokratis” untuk pilkada dicapai dengan maksud agar bersifat fleksibel.

Pembentuk undang-undang (UU) dapat menentukan sistem pilkada yang sesuai dengan kondisi daerah tertentu, apakah secara langsung atau melalui perwakilan di DPRD. Hal itu juga dimaksudkan sebagai bentuk penghargaan Konstitusi terhadap keragaman adat istiadat dan budaya masyarakat daerah yang berbeda-beda, serta pengakuan kepada satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa.

Dengan sendirinya sistem pilkada juga tidak harus sama di semua daerah. Misalnya, jika di Jakarta pilkada dilakukan secara langsung, tak berarti di Papua juga harus demikian. Hal itu sesuai keragaman masyarakat Indonesia, baik dilihat dari adat, struktur masyarakat, maupun tingkat kesiapannya.

Dalam pelaksanaannya, terdapat perkembangan dan problem dalam penyelenggaraan pilkada. Perkembangan hukum signifikan adalah pergeseran rezim hukum pilkada.

UU Nomor 32 Tahun 2004 menetapkan pilkada sebagai bagian dari rezim pemerintahan daerah. Ketentuan pilkada dalam UU No 32/2004 tentang Pemerintah Daerah pernah diajukan pengujian kepada MK karena tidak diposisikan sebagai bagian dari rezim pemilu, tetapi bagian dari rezim pemerintahan daerah.

Dalam Putusan MK Nomor 072-073/PUU-II/2004 dinyatakan bahwa merupakan kewenangan pembentuk undang-undang untuk menentukan apakah pilkada dilakukan secara langsung atau tidak serta menentukan apakah pilkada diatur dalam rezim pemilu atau tidak walaupun dari sisi substansi adalah pemilu dan harus dilaksanakan sesuai dengan asas-asas pemilu.

Dalam perkembangannya, melalui UU No 22/2007 tentang Penyelenggara Pemilu, pembentuk UU menempatkan pilkada sebagai bagian dari rezim pemilu. Pasal 1 angka 1 UU No 22/2007 menyebut secara tegas istilah pemilu kepala daerah dan wakil kepala daerah (pilkada). Pasal 1 angka 2 UU No 22/2007 juga menegaskan tentang tugas penyelenggara pemilu yang juga meliputi menyelenggarakan pilkada.

Pilkada pernah ditetapkan dilakukan oleh DPRD melalui UU No 22/2014. Namun, karena mendapat reaksi publik yang keras, pilkada dikembalikan kepada rakyat melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-undang (Perppu) No 1/2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Wali Kota.

Perubahan lain adalah adanya putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013 yang menetapkan pilkada bukan merupakan rezim pemilu. Berbagai macam perkembangan yang terjadi merupakan upaya untuk menyelesaikan berbagai problem yang muncul dan terjadi dalam pelaksanaan pilkada. Paling tidak terdapat empat fenomena yang mengecewakan terkait dengan pelaksanaan pilkada.

Pertama, pilkada selalu disertai dengan konflik masyarakat, mulai dari tahap pencalonan dan berlanjut bahkan setelah usai. Konflik memang bagian dari demokrasi, tetapi konflik yang berkepanjangan dan mengarah pada kekerasan dan terhentinya pemerintahan tentu sangat merugikan dan mencederai makna demokrasi itu sendiri.

Ada dua hal penting mengapa pemilihan oleh DPRD akan mengurangi derajat demokrasi.

Kedua, politik uang selalu ”tercium” dalam setiap pelaksanaan pilkada dan telah dianggap sebagai bumbu penyedap. Politik uang yang sejatinya merupakan proses suap-menyuap telah bergeser menjadi kewajaran, baik bagi calon maupun masyarakat.

Akibat dari politik uang ini, suara rakyat jadi tergadai. Calon yang terpilih belum tentu calon yang benar-benar ideal dan dikehendaki oleh rakyat.

Sebaliknya, para calon terpilih pun lebih memperhatikan kepentingan sendiri dari pada kepentingan rakyat. Karena merasa sudah ”membeli” suara rakyat, tak ada hubungan lagi antara kepala daerah terpilih dan rakyat pemilih. Jual-beli sudah selesai.

Politik uang mengakibatkan pelaksanaan pilkada menjadi sangat mahal bagi pasangan calon. Padahal, dari sisi pelaksanaan, pilkada secara langsung tentu membutuhkan biaya yang lebih mahal dibandingkan dengan pemilihan oleh DPRD. Apalagi, jika harus dilakukan dalam dua putaran serta kemungkinan pemungutan suara ulang berdasarkan putusan MK.

Ketiga, walaupun telah dilakukan pilkada secara langsung, ternyata tak berbanding lurus dengan peningkatan kesejahteraan dan kemajuan daerah. Tak banyak daerah mengalami peningkatan kesejahteraan dan kemajuan signifikan.

Beberapa daerah memang mengalami kemajuan cukup fenomenal di bawah kepemimpinan kepala daerahnya, tetapi lebih banyak lagi yang jalan di tempat. Bahkan, beberapa daerah yang memiliki potensi ekonomi cukup besar tak kunjung mengalami kemajuan.

Di sisi lain, fakta menunjukkan bahwa di era otonomi daerah, semakin banyak kasus korupsi yang terjadi. Kepala daerah yang dipilih secara langsung tidak memiliki dampak terhadap upaya pemberantasan korupsi.

Alih-alih memberantas korupsi, ternyata banyak kepala daerah yang tersangkut kasus korupsi, bahkan banyak yang sudah menjadi terpidana, baik pada saat menjabat maupun beberapa saat setelah menyelesaikan jabatannya. Hal ini merupakan fenomena keempat yang mengiringi pelaksanaan pilkada.

Keempat fenomena di atas itulah setidaknya yang memunculkan gagasan untuk mengubah cara pilkada kembali oleh DPRD. Di sisi lain, ada yang berpendapat bahwa mengembalikan pilkada kepada DPRD adalah langkah mundur. Pilkada oleh DPRD dipandang akan mengebiri hak rakyat.

Kepala daerah hanya ditentukan oleh anggota DPRD yang merupakan elite politik. Pilkada oleh anggota DPRD juga tidak menutup kemungkinan terjadinya politik uang, bahkan mungkin menjadi faktor penentu jika dibandingkan dengan kekuatan politik uang pada pemilihan langsung oleh rakyat.

Pilkada oleh DPRD juga berpotensi melahirkan konflik, apalagi jika kepala daerah yang terpilih bertentangan dengan harapan rakyat.

Pemilihan secara langsung oleh rakyat tentu dirasakan ’lebih demokratis’ jika dibandingkan dengan pemilihan oleh DPRD.

Berdasarkan garis konstitusional, memang terdapat peluang untuk mengembalikan pilkada kepada DPRD. Namun, ada baiknya jika hal itu diputuskan dengan mempertimbangkan alternatif lain yang dapat dilakukan. Terdapat dua pilihan alternatif selain kembali kepada pemilihan oleh DPRD.

Alternatif pertama, fakta negatif yang terjadi dalam pilkada secara langsung tentu bukan merupakan ”cacat bawaan” dari pilkada langsung itu sendiri.

Fakta negatif terjadi karena tidak dipenuhinya hal-hal tertentu yang diperlukan dalam pelaksanaan pilkada secara langsung. Tak perlu mundur atau mengubah haluan pada saat melihat dampak negatif pilkada, tetapi mengenali masalah dan berupaya menyelesaikannya.

Dua hal utama yang harus dihadirkan agar pilkada secara langsung semakin berkualitas dan mencegah terjadinya fenomena negatif adalah, pertama, penegakan hukum dan peningkatan kesadaran politik masyarakat.

Penegakan hukum sangat diperlukan terutama untuk menjaga dan mengadili pelanggaran pilkada sehingga tidak merusak esensi pilkada itu sendiri. Pelanggaran dapat dilakukan siapa pun, baik peserta, penyelenggara, aparat, ataupun warga negara biasa. Semuanya harus diperlakukan secara sama.

Kedua, diperlukan peningkatan kesadaran politik masyarakat. Kesadaran dalam hal ini tidak hanya pengetahuan dan keterampilan aturan dan teknis pelaksanaan pilkada. Kesadaran yang lebih dibutuhkan adalah kesadaran terhadap makna kedaulatan rakyat dan suara yang dimiliki sebagai warga negara, serta konsekuensi dari pilihannya.

Kesadaran ini juga meliputi nilai dan etika dalam berdemokrasi sehingga tidak akan dapat disuap, menjual suara, ataupun melakukan tindakan lain yang merusak demokrasi.

Alternatif kedua adalah menentukan cara pemilihan secara berbeda-beda. Penentuan sistem pilkada secara langsung atau melalui DPRD tentu dipengaruhi oleh berbagai faktor, seperti tingkat pendidikan, ekonomi, dan karakter masyarakat di daerah setempat.

Faktor-faktor itu tentu berbeda-beda yang dengan sendirinya membawa konsekuensi bahwa tidak dapat diterapkan sistem pilkada yang sama untuk semua daerah. Pengaturan secara beragam ini tentu memerlukan pengaturan yang kompleks yang harus disusun bersama secara komprehensif.

Pengaturan secara beragam ini pun tidak bertentangan dengan konstitusi, bahkan dapat dibilang yang sesuai dengan latar belakang pemikiran saat perumusan Perubahan UUD 1945.

Namun, pada saat kita sudah menentukan pilkada dilakukan secara langsung oleh rakyat, kemudian diubah menjadi pemilihan oleh DPRD, perlu dipertimbangkan lagi pengaruhnya terhadap perubahan ”derajat” demokrasi di daerah.

Pemilihan secara langsung oleh rakyat tentu dirasakan ”lebih demokratis” jika dibandingkan dengan pemilihan oleh DPRD. Konsekuensinya, perubahan menjadi pemilihan oleh DPRD akan mengurangi derajat demokrasi.

Ada dua hal penting mengapa pemilihan oleh DPRD akan mengurangi derajat demokrasi.

Pertama, hal itu akan menghilangkan satu ruang partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah melalui pilkada.

Partisipasi ini memang dapat diwakili oleh anggota DPRD, tetapi semakin banyak ruang partisipasi langsung tentu lebih baik dan bisa jadi terdapat perbedaan antara pilihan rakyat dan pilihan anggota DPRD yang lebih didominasi pilihan partai politik.

Perbedaan antara pilihan rakyat dengan pilihan partai politik sudah banyak terlihat dari hasil pemilihan kepala daerah jika membandingkan antara suara yang diperoleh pasangan calon dengan kekuatan partai politik pengusul.

Kedua, hilangnya ruang partisipasi langsung akan berakibat menjauhnya hubungan antara kepala daerah dan masyarakat di daerah. Hubungan dalam hal ini berisi kewajiban gubernur/bupati/wali kota memperhatikan kepentingan dan aspirasi masyarakat serta legitimasi bagi masyarakat untuk melakukan pengawasan publik.

Sangat dikhawatirkan perubahan itu akan mengakibatkan kepala daerah semakin abai terhadap aspirasi masyarakat karena merasa legitimasinya berasal dari anggota DPRD.

Dinamika hukum yang mengatur pilkada telah terjadi sejak awal reformasi. Telah lebih dari 20 tahun pengaturan pilkada dibentuk, dilaksanakan, diuji, dan diubah dengan tujuan untuk menemukan model yang paling sesuai dengan makna demokrasi berdasar UUD 1945 dan kondisi masyarakat Indonesia.

Ruang diskursus perubahan tentu harus selalu dibuka. Setiap sistem tentu memiliki kelemahan, termasuk pilkada secara langsung.

Janedjri M Gaffar Sekretaris Jenderal Mahkamah Konstitusi 2003-2015