ASEAN 2045 dan Batasan Kepemimpinan Indonesia

Deklarasi Visi Komunitas ASEAN 2045 yang diluncurkan pada saat Konferensi Tingkat Tinggi ASEAN di Kuala Lumpur baru-baru ini menandai tonggak penting baru dalam upaya regionalisme Asia Tenggara.

Dokumen ini merumuskan aspirasi ASEAN selama dua dekade ke depan: menuju kawasan yang tangguh, inovatif, berkelanjutan, inklusif, dan berbasis pada nilai-nilai multilateralisme serta sentralitas kawasan.

Namun, di balik bahasa visioner dan narasi reformasi, Visi 2045 juga merefleksikan sebuah kenyataan institusional yang penting untuk diakui: inilah batas maksimal yang bisa dicapai ketika tantangan semakin kompleks, tetapi aturan dasar permainan—yakni Piagam ASEAN—tak bisa disentuh atau diubah.

Tidak ada reformasi regional yang dapat dijalankan secara efektif tanpa mereformasi tata pengambilan keputusan, dan tidak ada reformasi pengambilan keputusan yang mungkin tanpa peninjauan terhadap Piagam ASEAN.

Visi 2045 mencerminkan versi terbaik dari reformasi yang dapat dirancang tanpa mengubah struktur dasar ini. Inilah ironi dari cita-cita komunitas berbasis aturan: saat aturan yang ada justru membatasi efektivitas aturan baru.

Selama proses perumusan Visi 2045, Indonesia sebagai Ketua ASEAN 2023 memainkan peran penting dalam mendorong sejumlah agenda strategis. Sebagai Ketua ASEAN tahun 2023, Indonesia mendorong visi yang baru berlaku lebih panjang, dari 10 menjadi 20 tahun, yakni sampai tahun 2045.

Gagasan seperti Rules of Procedure yang lebih fleksibel di tingkat KTT ASEAN, penyebutan mekanisme Troika untuk menangani krisis, rencana Perjanjian Kerangka Ekonomi Digital (DEFA), hingga upaya menangani kejahatan daring lintas negara, mencerminkan dorongan Indonesia guna memperkuat respons ASEAN terhadap tantangan baru.

Namun, semua inovasi ini tetap berada dalam batas sistem lama. Misalnya, perubahan tata aturan pengambilan keputusan dan penentuan mekanisme kerja yang masih harus disepakati melalui konsensus. Warisan kelembagaan ASEAN yang telah terbentuk sejak lama masih membawa pola pikir sektoral yang kuat.

Visi 2045 mengakui pentingnya kerja lintas pilar dalam menghadapi tantangan multidimensi.

Namun, keinginan ini belum disertai langkah konkret untuk menciptakan instrumen pendukung yang memadai, seperti penggabungan anggaran, satuan tugas gabungan lintas bidang, dan instrumen insentif yang mendorong kerja sama lintas kementerian atau sektor.

Sekretariat ASEAN tetap difungsikan sebagai fasilitator, tanpa mandat yang lebih kuat atau sumber daya tambahan untuk menjalankan koordinasi lintas sektor secara menyeluruh.

Di sisi lain, kegagalan untuk menyentuh Piagam ASEAN merupakan cerminan dari kekhawatiran yang terus muncul sejak krisis Myanmar 2021. Beberapa pihak waswas bahwa membuka peluang revisi Piagam bisa berujung pada ”kotak Pandora” yang tak terkendali.

Akibatnya, banyak ide reformasi yang seharusnya masuk ke dalam perubahan struktural akhirnya hanya tersalurkan secara deklaratif di dalam Visi 2045.

Bahkan apabila ASEAN berhasil menghindar dari masalah persaingan kekuatan besar atau masalah politik internal negara anggota yang genting dan berdampak besar kawasan, potensi masalah tetap dapat muncul apabila terjadi bencana alam besar, seperti gempa bumi atau topan tropis, di kawasan.

Dalam berbagai peristiwa sebelumnya, penanganan darurat kerap bergantung pada bantuan militer dari negara sahabat yang datang dengan cepat untuk evakuasi, logistik, dan operasi SAR.

Di masa depan, skenario yang lebih kompleks bisa muncul: bagaimana jika negara penyumbang bantuan berasal dari kekuatan besar yang saling bersaing, dan operasi kemanusiaan berubah menjadi ajang perebutan pengaruh?

Tanpa kerangka kebijakan yang jelas mengenai keterlibatan militer asing dalam operasi kemanusiaan untuk memandu langkah-langkah praktis, ASEAN berisiko menghadapi dilema strategis di saat paling rentan.

Situasi semacam ini menuntut perumusan kerangka kerja krisis yang tidak hanya responsif dan menyeluruh, tetapi juga mampu menjamin netralitas, koordinasi, dan legitimasi bersama.

Sebagai anggaran dasar organisasi, selama ini Piagam ASEAN tidak mengenal istilah manajemen krisis. Selain itu, butuh sekretariat yang mumpuni dari segi mandat dan sumber daya sekaligus peran ASEAN Chair yang cepat tanggap.

Visi 2045 sebagai solusi yang ada memang menawarkan inovasi di level prosedur dan mekanisme. Namun, hal-hal ini terdengar baru tanpa secara institusional mengikat atau operasional.

Bahkan mekanisme seperti Sekretaris Jenderal ASEAN sebagai Koordinator Bantuan Kemanusiaan (SG-AHAC) yang pernah dibahas untuk dikembangkan demi mencakup krisis buatan manusia pun tak muncul dalam Visi 2045.

Jika terjadi krisis, para kepala pemerintahan negara-negara ASEAN harus mencapai konsensus. Dengan terobosan kelembagaan yang baru setelah diluncurkannya Visi 2045, pengambilan keputusan harus dilakukan dalam hitungan hari. Namun, apabila konsensus gagal terpilih, KTT harus menetapkan agar alternatif mekanisme lain segera ditentukan secara konsensus juga.

Dalam situasi krisis, ASEAN tetap tergantung dari satu konsensus ke konsensus lainnya. Ketika justru waktu menjadi faktor penentu, apabila semua prosedur kembali pada pola tunggu dan melihat mekanisme-mekanisme ini berpotensi hanya akan berujung kepada instrumen yang tertulis tanpa pernah digunakan.

Sebagai perbandingan, tersedia Treaty of Amity and Cooperation bagi ASEAN dan negara-negara yang menandatanganinya yang mengamanatkan instrumen High Council untuk menyelesaikan perselisihan. Namun, mekanisme ini tidak pernah diaktifkan.

Dalam ketiadaan aturan dan mekanisme yang siap sedia untuk sewaktu-waktu digunakan, ASEAN membutuhkan kehendak politik yang kuat, yang artinya hadirnya kepemimpinan yang efektif. Dalam konteks ini, Indonesia sebetulnya memiliki rekam jejak nyata dalam mendorong ASEAN berkembang secara kelembagaan. Empat ASEAN Concord—1976, 2003, 2011, dan 2023—semuanya disepakati ketika Indonesia menjabat sebagai Ketua ASEAN.

Namun, jika dibandingkan dengan Concord I hingga Concord IV, kita bisa melihat naik-turunnya gagasan dan norma dalam wawasan kerja sama dan integrasi regional. Concord II (2003) dan III (2011) menampilkan lonjakan penting dalam wacana demokrasi, HAM, dan good governance sebagai elemen identitas ASEAN.

Namun, pada Concord IV (2023), narasi demokrasi tak lagi eksplisit—yang mungkin mencerminkan kompromi normatif ASEAN dalam menghadapi kemunduran politik internal anggotanya.

Semangat integrasi ekonomi begitu kuat dalam Concord II, seiring pendirian Komunitas Ekonomi ASEAN (KEA), tetapi ia terlihat tidak mengalami penguatan signifikan dalam Concord IV.

Tantangan ekonomi baru, seperti transformasi digital dan transisi energi, hadir, tetapi tanpa disertai mekanisme pengambilan keputusan yang memadai, pengelolaan yang kolektif akan terus sulit dijalankan.

Sebagai negara terakhir yang meratifikasi Piagam ASEAN melalui Undang-Undang Nomor 38/2008, Indonesia sebetulnya meletakkan ekspektasi tinggi terhadap arah perkembangan ASEAN.

Dalam bagian penjelasan undang-undang, secara eksplisit disebutkan ratifikasi ini harus disertai evaluasi agas ASEAN memperkuat HAM, mendorong sanksi atas pelanggaran serius terhadap piagam, dan meningkatkan peran masyarakat.

Sayangnya, arah kebijakan luar negeri kita belum sepenuhnya mencerminkan amanat itu menghadapi kakunya desain institusi ASEAN setelah berlakunya Piagam ASEAN dan kompleksitas politik yang ada. Alih-alih memperjuangkan revisi piagam, Indonesia akhirnya terpaksa menyesuaikan diri dengan status quo.

Kini, di tengah dinamika Indo-Pasifik yang kian kompetitif, fragmentasi geopolitik, dan tekanan dari berbagai platform minilateral, ASEAN tidak bisa lagi bertahan hanya dengan jumlah pertemuan dan volume deklarasi. Jika Indonesia sungguh ingin ASEAN tetap relevan dan dihormati, dibutuhkan lebih dari sekadar kepemimpinan naratif.

Diperlukan keberanian politik dan kesesuaian ideal dalam politik di dalam dan luar negeri untuk mendorong perubahan institusional. Dengan demikian, ASEAN tidak bisa terus berharap hasil baru lahir dari bertahannya cara lama. Namun, Visi 2045 hanyalah satu tahap. Apakah kita siap meninjau ulang dasar-dasar ASEAN yang sudah tidak lagi mampu menjawab tuntutan zaman?

Andrew W Mantong Peneliti Hubungan Internasional CSIS Indonesia