Danantara, Pedang Bermata Dua yang Bisa Jadi Beban Baru APBN

Pemerintahan Prabowo Subianto telah resmi meluncurkan Badan Pengelola Investasi Daya Anagata Nusantara atau BPI Danantara. Lembaga yang akan mengelola aset BUMN sebesar Rp 14.700 triliun itu diharapkan menjadi ”second engine” alias mesin pembangunan kedua di luar APBN. 

Kondisi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) belakangan ini memang tidak baik-baik saja. Negara nyaris tidak punya ruang fiskal lagi untuk membiayai pembangunan dan program-program pemerintah baru yang bisa dikatakan ambisius. 

Penerimaan pajak pada tahun 2024 tidak mampu mencapai target alias shortfall. Situasi pada awal 2025 pun tidak begitu menjanjikan. Meski belum diumumkan secara resmi, penerimaan pajak sepanjang Januari disebut-disebut anjlok hingga puluhan triliun rupiah. 

Pada saat yang sama, ruang pemerintah untuk menarik utang baru semakin sempit. Target defisit yang dipasang pada APBN 2025 sudah terhitung lebih lebar dari biasanya, yakni 2,53 persen dari produk domestik bruto (PDB), nyaris menyentuh aturan batas aman 3 persen.

Beban utang semakin berat. Alokasi pembayaran bunga utang di APBN telah memakan porsi anggaran terbesar dalam belanja pemerintah pusat, melampaui jenis belanja lain. Tahun ini, pemerintah mesti mengalokasikan Rp 552,8 triliun hanya untuk membayar bunga utang.

Di tengah kondisi itu, lahirlah Danantara sebagai sumber pendanaan alternatif pembangunan. Harapannya, Danantara bisa meringankan beban APBN dalam membiayai pembangunan serta mengurangi ketergantungan negara pada investasi asing atau utang baru. 

Sekilas, ini ide baik yang tak terhindarkan. Namun, kenyataan tidak sesederhana itu. Di tengah kondisi ekonomi yang tidak ideal, Danantara yang semestinya meringankan beban APBN justru berpotensi menambah beban baru bagi APBN.

Sebagai lembaga baru yang akan mengelola aset badan usaha milik negara (BUMN) dan membiayai berbagai proyek investasi, Danantara butuh modal besar, yakni Rp 1.000 triliun. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang BUMN telah mengatur, modal Danantara berasal dari dua sumber.

Pertama, penyertaan modal negara (PMN) yang dapat berasal dari dana tunai, barang milik negara, serta saham milik negara yang ada pada BUMN. Kedua, dari sumber lain yang tidak didefinisikan. 

Suntikan dana dari PMN itu menunjukkan bahwa sejak awal sebagian modal awal Danantara memang direncanakan bersumber dari APBN. Persoalannya, Danantara diluncurkan ketika kondisi APBN buruk, yakni saat penerimaan seret, utang menumpuk, dan defisit fiskal melebar.

Untuk menyuntik PMN sebagai modal awal Danantara senilai 20 miliar dollar AS atau Rp 326 triliun, pemerintah pun menggunakan hasil pemangkasan anggaran besar-besaran yang pada awal tahun ini dilakukan seluruh jajaran pemerintah pusat-daerah.

Efisiensi anggaran demi Danantara tidak berhenti di tahun ini. Utusan Khusus Presiden Bidang Iklim dan Energi yang juga adik Prabowo, Hashim Djojohadikusumo, mengatakan, kebijakan efisiensi di APBN itu akan dilakukan setiap tahun demi menambah dana investasi ke Danantara.

Targetnya, ada total 100 miliar dollar AS atau Rp 1.638 triliun yang dikumpulkan selama kepemimpinan Prabowo atau sampai 2029. Hashim menyebut dana hasil efisiensi itu sebagai ”ekuitas” atau nilai kekayaan bersih yang dimiliki Indonesia. 

Untuk melipatgandakan nilainya, dana tersebut setiap tahun dapat ditanamkan ke BPI Danantara. Hashim memperkirakan modal dari APBN itu dapat digandakan menjadi 160 miliar dollar AS atau Rp 2.652,8 triliun setiap tahun. ”Bisa paham, ya, mengapa saya optimistis?” ucap Hashim saat berbicara dalam CNBC Economic Outlook di Jakarta, Rabu (26/2/2025).

Peneliti Centre for Strategic and International Studies (CSIS), Deni Friawan, mengatakan, Danantara berisiko karena modal awalnya bersumber dari kas negara yang sedang dalam kondisi sulit, bukan dari dana berlebih yang dimiliki negara. 

Ini berbeda dari praktik pengelolaan sovereign wealth fund (SWF) negara lain yang umumnya didanai oleh surplus anggaran di kas negara, seperti dilakukan China, Hong Kong, dan Brunei Darussalam. Ada pula SWF yang didanai dari royalti sektor sumber daya alam (SDA), seperti di Norwegia, Uni Emirat Arab, dan Qatar. 

”Di negara lain, SWF didanai dari devisa berlebih yang dimiliki negara yang sayang jika tidak diputar lagi. Danantara tidak begitu karena tidak berasal dari kelebihan dana yang kita miliki, tetapi mengonsolidasikan berbagai aset negara yang lalu akan di-leverage,” kata Deni, Kamis (27/2/2025). 

Selain untuk modal awal, Danantara juga berpotensi mengurangi potensi setoran penerimaan bagi APBN. Itu karena seluruh dividen BUMN yang selama ini biasanya disetorkan ke kas negara bakal diambil alih oleh Danantara. Pemerintah menargetkan dividen Rp 200 triliun bakal disetorkan ke Danantara tahun ini.

Selama ini, setoran dividen dari BUMN masuk ke dalam pendapatan kekayaan negara dipisahkan (KND) yang merupakan salah satu sumber penerimaan negara bukan pajak (PNBP) di APBN. Jumlahnya biasanya sekitar Rp 80 triliun. Pada 2023, setoran dividen ke kas negara adalah Rp 82,1 triliun. Pada 2024, jumlahnya naik menjadi Rp 86,4 triliun. 

Artinya, setelah berdirinya Danantara, setiap tahun akan ada potensi penerimaan sekitar Rp 80 triliun yang ”hilang” dari APBN. Menanggapi hal itu, Wakil Menteri Keuangan Suahasil Nazara menilai, meski pemasukan dividen tidak lagi masuk ke kas negara, setoran PNBP tetap aman. Sebab, PNBP tidak hanya bergantung pada dividen BUMN. 

”Tidak ada masalah dalam hal itu. Karena penerimaan PNBP itu berasal dari aktivitas ekonomi. Ada dari sektor pertambangan, pelayanan, dan berbagai sektor lainnya. Ke depan, ada beberapa kegiatan ekonomi yang menjadi fokus pemerintah. APBN akan mengikuti,” kata Suahasil.

Deni mengingatkan, keberhasilan Danantara akan sangat bergantung pada tata kelola yang kuat, transparan, akuntabel, dan independen dari intervensi politik. Hal-hal itu menjadi syarat mutlak mengingat pertaruhannya akan sangat mahal jika Danantara sampai rugi dan gagal. 

Jika Danantara salah kelola dan merugi, UU BUMN telah mengatur bahwa Kementerian Keuangan adalah bagian dari anggota Komite Penyelamatan BUMN. Deni menilai, Kemenkeu bisa jadi diminta membuat skema PMN dan turun tangan memberi dana talangan (bail out) jika Danantara gagal. Itu menjadi tambahan beban lagi buat APBN. 

Menurut Deni, jika dikelola dengan profesional dan untung, Danantara bisa melipatgandakan manfaat bagi APBN dan ekonomi secara umum. Namun, melihat perkembangan tata kelola, struktur, dan cara kerja sejauh ini, ia skeptis Danantara dapat mencapai tujuan yang dicita-citakan. 

”Governance (tata kelola) yang bermasalah bisa membuat Danantara kesulitan mendapat pendanaan dari luar negeri. Indikasinya sudah terlihat dari Indeks Harga Saham Gabungan (IHSG) yang belakangan turun drastis. Kalau sampai gagal, konsekuensinya adalah risiko gagal bayar dan bangkrut, yang akhirnya akan menjadi beban bagi APBN dan perekonomian kita,” tutur Deni.