Dua Puluh Lima Tahun Amendemen Pasal 18

Ada peritiwa penting yang terlupakan, bahkan oleh pihak yang berkepentingan dengannya. Persis dua puluh lima tahun lalu, pada 18 Agustus 2000, ditetapkan hasil amendemen Pasal 18. Antara lain dengan diundangkannya Pasal 18B Ayat (2) yang berbunyi, ”Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat (MHA) serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.”

Setahun berselang lahir pula Pasal 28i Ayat (3) yang menyatakan ”Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban.”

Hasil amendemen kedua dan ketiga ini seperti menjawab seruan para aktivis dan komunitas adat yang hadir pada Kongres Masyarakat Adat Nusantara pertama tahun 1999. ”Kalau negara tidak mengakui kami, kami pun tidak mengakui negara!”. Demikian seruannya.

Pada tataran kebijakan yang lebih rendah lahir pula Ketetapan Majelis Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam pun ditetapkan (selanjutnya disingkat TAP MPR IX/2001).

Sekitar 10 tahun berikutnya hadir pula Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 35 Tahun 2012 tentang judicial review atas Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan yang diajukan AMAN dan dua komunitas adat pendukungnya.

Peristiwa-peristiwa hukum di atas adalah milestone yang membuka cakrawala ruang kuasa inklusi bagi masyarakat adat dan masyarakat lokal/perdesaan pada umumnya. Sebagai jawaban atas penyingkiran melalui apa yang disebut Hall, Hirsch, dan Li (2011) sebagai kuasa eksklusi.

Bagaimana kondisi ruang kuasa inklusi itu hari ini?

Ada 5 (lima) ruang kuasa inklusi, yakni reformasi aset, reformasi akses, penetapan masyarakat adat sebagai subyek hukum, ruang otonomi pengurusan hidup komunitas, dan ruang untuk pengembangan ekonomi komunitas.

Kelima ruang itu terwujud ke dalam, sekurang-kurangnya 21 program. Yang berhubungan langsung dengan masyarakat adat ada sembilan, yaitu pendaftaran tanah adat/tanah ulayat, penetapan hutan adat, pengakuan/penetapan wilayah adat, penetapan wilayah kearifan tradisional, penetapan zona pemanfaatan tradisional di kawasan konservasi, penetapan pengelolaan wilayah pesisir, dan penetapan MHA sebagai Desa Adat.

Ruang kuasa inklusi lainnya tentu saja juga dapat dimanfaatkan oleh kelompok-kelompok masyarakat adat.

Namun, hanya tujuh ruang yang mendapatkan perhatian serius, yakni peluang untuk mendapatkan tanah obyek reforma agrarian (TORA), hutan adat, wilayah adat, perhutanan sosial, masyarakat adat sebagai subyek hukum, peningkatan kualitas pelayanan publik, dan pengembangan ekonomi komunitas.

Namun, capaian kuantitasnya terbatas. Realisasi TORA luasannya mendekati target meski bukan di lokasi prioritas usulan OMS. Mirisnya, redistribusi lahan yang berasal dari pelepasan kawasan hutan hanya sekitar 8 persen dari target pemerintah (Usep Setiawan, 2022).

Menurut data dari Kementerian ATR/BPN (2024) telah diterbitkan 41 sertifikat hak pengelolaan/HPL untuk kesatuan masyarakat hukum adat di 16 provinsi seluas 971,93 hektar dan 24 bidang tanah ulayat seluas 162,225 hektar yang sedang dalam proses. Sementara menurut Kementerian Kehutanan, hingga Juli 2025, tercatat ada 160 unit hutan adat yang telah ditetapkan dengan luas total sekitar 333.687 hektar. Namun, perlu dicatat, banyak hutan adat yang telah ditetapkan terjebak fenomena swa-eksklusi karena sebenarnya berada di kawasan non-kehutanan (Zakaria, 2020).

Sementara itu, hingga pertengahan Agustus 2025 ini, Badan Registrasi Wilayah Adat (BRWA), sebuah inisiatif masyarakat sipil, mengaku telah memetakan dan meregistrasi 33,6 juta hektar wilayah adat yang dikuasai oleh 1.633 komunitas adat. Tersebar di 32 provinsi dan 180 kabupaten/kota. Namun, hanya sekitar 20 persen yang telah diakui secara hukum oleh Negara. Itu pun melalui peraturan daerah atau keputusan kepala daerah. Daya keberlakuannya dalam regulasi sektor pertanahan (sebagai tanah adat/tanah ulayat), pemerintahan (sebagai desa adat), ataupun kehutanan (sebagai hutan adat) hampir tanpa makna.

Pada masa pemerintahan sebelumnya, Kementerian Desa, Pembangunan Daerah Tertinggal dan Transmigrasi pernah mempersiapkan penetapan 105 desa adat di 13 provinsi. Hanya 14 kampung adat di Jayapura yang akhirnya ditetapkan. Penetapan desa adat di beberapa kabupaten di Provinsi Riau, misalnya, mangkrak karena tidak sesuai aturan penetapan desa adat yang ada. Rintisan oleh masyarakat sipil di Kalimantan Tengah terhenti karena harus menunggu RUU Masyarakat Adat ditetapkan.

Pada enam ruang kuasa inklusi sosial yang khusus untuk masyarakat adat, pengakuan hak masyarakat adat terkendala karena didahului pengakuan subyek hak. Pasca-pemberlakuan Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 juncto Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja pengakuan keberadaan subyek itu harus melalui peraturan daerah.

Logika hukum yang demikian ini adalah warisan Orde Baru yang menyusup ke dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Semula logika hukum ini hanya berlaku di sektor kehutanan. Belakangan juga berlaku untuk penetapan hak-hak MHA lainnya. Seperti hak atas tanah adat, pengelolaan pesisir, dan hak-hak sektoral lainnya.

Meski hanya melahirkan sekadar jalan tikus, Putusan MK No 35/2012 cq Permendagri No 52/2014 telah melahirkan program pembentukan kebijakan daerah, terutama dalam bentuk Peraturan Daerah tentang Pengakuan dan Perlindungan Masyarakat Adat yang masif. Tidak kurang dari 450 produk hukum daerah, termasuk peraturan daerah dan/atau peraturan bupati, telah berlaku (HuMa Indonesia, 2025). Meski dalam praktiknya umumnya mangkrak (tidak berfungsi) sehingga perubahan di tingkat lapangan dapat dikatakan belum terjadi.

Fenomena kontras dialami oleh pilihan penetapan MHA sebagai desa adat sebagaimana diatur dalam UU Desa No 6/2014. Padahal, sebagaimana yang dikemukakan oleh Abdurachman, et.al., (2015), UU Desa No 6/2014 termasuk salah satu peraturan perundang-undangan yang mengkaitkan langsung pengakuan kewenangan dengan pengukuhan atau penetapan keberadaan subyek hak. Hal ini terjadi karena keberadaan subyek jadi syarat bagi pengakuan kewenangan.

Melalui status sebagai Desa Adat, MHA diakui sebagai pemilik aset seperti hak ulayat, hutan, dan mata air milik desa, maka UU Desa juga sekaligus melakukan pengakuan atas hak badan hukum publik.

” … saya merekomendasikan para pendukung hak-hak masyarakat adat untuk memikirkan kembali strategi pengakuan hukum untuk menyelesaikan masalah perampasan tanah masyarakat adat.” Demikian tulis Yance Arizona (2022) dalam disertasinya di Universitas Leiden Belanda.

Jalan terjal dan berliku yang ditempuh selama ini harus ditinggalkan. Pengalaman selama 10 tahun terakhir cukup untuk mengatakan enough is enough. Sebelum muncul kerangka hukum yang baru (baca: Undang-Undang tentang Masyarakat Adat yang ”baik dan benar”), perlu dicoba jalan-jalan alternatif yang sudah tersedia yang dapat menghasilkan manfaat yang bisa segera dinikmati oleh masyarakat adat khususnya.

Sejumlah jalan alternatif sudah tersedia melalui rute yang relatif lebih ringan. Macam pilihannya pun sangat beragam. Setidaknya bisa menjadi sekAdar pilihan taktis dulu. Sikap esensialis perlu dipikir ulang. Sebuah langkah mundur untuk maju.

Sepertinya para pendukung gerakan masyarakat adat perlu mempertimbangkan kekhawatiran seorang pengamat: ”gerakan pembelaan atas hak-hak masyarakat adat jangan sampai menjadi tirani baru; suatu cara kerja yang semula hendak dilawannya”.

Di pihak lain, pemerintah juga harus mau mengoreksi sikapnya yang hanya melahirkan fenomena ”kaya kebijakan, tetapi miskin perubahan”. Sesat pikir yang terkandung dalam kebijakan yang ada harus diamputasi

R Yando Zakaria, Antropolog, fellow pada Lingkar Pembaruan Desa dan Agraria (KASRA) dan usat Kajian Etnografi Komunitas Adat (PUSTAKA), Yogyakarta.