Korupsi dan Kerugian BUMN

Corruption is a key element in economic underperformance and a major obstacle to poverty alleviation and development (Korupsi adalah salah satu elemen kunci dari buruknya kinerja ekonomi dan hambatan utama dalam mengatasi kemiskinan dan pembangunan).

Kalimat di atas adalah pembuka dari Konvensi Antikorupsi PBB (UNCAC) yang telah diratifikasi Indonesia melalui Undang-Undang No 7/2006.

Kerugian BUMN dan kerugian negara

Konvensi ini menggambarkan bagaimana korupsi berpengaruh besar terhadap ekonomi suatu bangsa. Untuk membangun ekonomi bangsa, pembentukan BUMN menjadi gagasan yang luar biasa. Namun, bagaimana jika dalam pengelolaan BUMN terjadi manipulasi atau fraud? Apakah itu masuk dalam rezim hukum publik atau masih dalam tataran privat karena berbentuk korporasi?

Sejatinya, perdebatan ini sudah banyak dijawab dalam berbagai putusan pengadilan dalam kasus korupsi di BUMN.

Namun, pada 4 Februari 2025, DPR menyetujui Rancangan Undang-Undang (RUU) BUMN yang menegaskan bahwa kerugian BUMN adalah kerugian BUMN dan bukan kerugian keuangan negara.

Ketentuan baru ini menegaskan bahwa apa pun yang terjadi dalam tubuh BUMN adalah ranah privat. Hubungan antara negara dan BUMN dijadikan hal keperdataan dan bukan rezim keuangan negara. Tulisan ini menegaskan bahwa pengaturan tersebut bisa menimbulkan permasalahan dalam manajemen BUMN ke depan.

Indonesia Corruption Watch (ICW) menemukan, dari tahun 2016 hingga 2021 terdapat 119 kasus korupsi di lingkungan BUMN dengan 340 tersangka. Sebanyak 51 di antaranya direktur BUMN dan 83 adalah pimpinan menengah di perusahaan BUMN.

Beberapa direktur utama BUMN yang pernah diproses dalam peradilan tindak pidana korupsi, antara lain, mantan Direktur Utama (Dirut) PT Garuda Indonesia Emirsyah Satar, mantan Dirut PT PAL Indonesia Firmansyah Arifin, dan mantan Dirut PT Asuransi Jasindo Budi Tjahjono.

Kesemua dirut itu terlibat dalam tindak pidana korupsi saat menjabat sebagai dirut di BUMN-BUMN tersebut. Bahkan, KPK sudah pernah membidik korporasi berbentuk BUMN sebagai subyek hukum. PT Nindya Karya adalah BUMN pertama yang dijatuhi pidana dalam tindak pidana korupsi.

Namun, dari keseluruhan kasus tersebut, juga perlu dilihat kasus yang menjerat mantan Dirut Pertamina Karen Agustiawan, yang sempat divonis bersalah oleh Pengadilan Negeri Jakarta dengan pidana delapan tahun penjara disertai pidana denda, sekalipun pada akhirnya lepas dari segala tuntutan hukum pada tingkat kasasi di Mahkamah Agung (MA).

Kasus ini menjadi momentum untuk penegakan hukum yang lebih hati-hati pada tubuh BUMN. Sayangnya, KPK kemudian mengangkat kasus lain dari Karen dan saat ini masih menunggu putusan MA pada tingkat kasasi, di mana pada tingkat sebelumnya Karen divonis sembilan tahun penjara atas Pasal 2 Ayat (1) UU Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (PTPK).

Bayang-bayang korupsi pada skema bisnis BUMN memang tidak sepenuhnya berdampak positif, tetapi juga dapat berdampak negatif.

Jika dilihat secara garis besar korupsi yang terjadi di BUMN, setidaknya dapat dibagi ke dalam dua klasifikasi, yakni korupsi yang memang didasari dolus malus atau niat jahat pelakunya untuk mengambil keuntungan secara melawan hukum, dan kasus korupsi yang berada dalam keputusan bisnis semata.

Bagaimana parameter untuk membedakan kedua kondisi ini? Untuk mempertegas hal ini, perlu disampaikan bahwa kerugian BUMN tidak seharusnya identik dengan kerugian keuangan negara. Namun, kerugian BUMN tidak juga selalu hanya karena kerugian bisnis semata.

Oleh karena itu, UU BUMN seharusnya fokus dalam membangun parameter kerugian BUMN yang dapat masuk pada kerugian keuangan negara, dan kerugian BUMN yang hanya masuk pada kerugian bisnis.

Sejatinya, kasus korupsi BUMN kebanyakan terjadi pada Pasal 2 Ayat (1) atau Pasal (3) UU No 31/1999 jo UU No 20/ 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (UU Tipikor). Terutama ketika unsur ”kerugian keuangan negara” secara sederhana ditafsirkan sebagai ”kerugian BUMN”.

Hal ini merujuk pada Pasal 2 huruf i dan g UU No 17/2003 tentang Keuangan Negara yang memasukkan keuangan BUMN sebagai bagian dari rezim keuangan negara. Kemudian, konsep tersebut diperkuat dengan Putusan MK Nomor 48/PUU-XI/2013 dan Nomor 62/PUU -XI/2013 yang telah memperkuat kedudukan ”Keuangan BUMN sebagai Keuangan Negara yang dipisahkan”.

Kemudian, pada rancangan UU BUMN yang telah disahkan, diatur bahwa kerugian BUMN adalah kerugian BUMN. Pengaturan tersebut untuk menjauhkan posisi keuangan BUMN dari keuangan negara.

Sebenarnya, argumentasi itu bisa dibenarkan dengan konsep pertanggungjawaban pemegang saham terbatas hanya pada saham yang dimilikinya dalam konsep perseroan terbatas (PT). Namun, mengingat saham di BUMN adalah dana publik, pertanggungjawaban publik tetap harus ada.

Mengeluarkan BUMN sepenuhnya dari rezim korupsi bukanlah solusi yang tepat. BUMN merupakan badan usaha yang sumber dananya dari keuangan negara dan BUMN diberikan beberapa kekhususan.

Salah satu kekhususannya, BUMN bahkan dapat mengelola usaha berkaitan dengan hajat hidup orang banyak dengan monopoli sebagaimana diatur dalam Pasal 51 UU Larangan Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.

Penunjukan direksi dan komisaris BUMN oleh pemerintah juga menunjukkan seberapa besar dampak publik dari BUMN. Oleh karena itu, BUMN memang sejatinya adalah lex specialis dari PT. Good corporate governance (GCG) yang tidak berjalan pada suatu BUMN tak hanya akan berdampak pada kerugian BUMN, tetapi juga bisa berdampak ke publik.

Oleh sebab itu, Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) selama ini juga memiliki kewenangan melakukan audit terhadap BUMN. Mengeluarkan BUMN dari rezim keuangan negara hanya akan mengurangi kualitas GCG perusahaan tersebut. Sementara pengawasan, seperti yang dilakukan BPK selama ini, akan melemah.

Parameter tegas

Oleh karena itu, pengaturan BUMN sebagai bagian dalam keuangan negara tetap penting. Namun, BUMN tetap harus dapat melakukan inovasi dan mendapatkan keuntungan sebesar-besarnya sehingga kerugian BUMN tidak boleh selalu dipersamakan dengan tindak pidana korupsi. Harus ada parameter yang dipertimbangkan penegak hukum sebelum melakukan penindakan terhadap korupsi dalam tubuh BUMN.

Fokusnya adalah apakah penyebab kerugian itu merupakan perbuatan melawan hukum atau perbuatan yang telah melalui prinsip-prinsip dasar pengambilan keputusan bisnis yang dapat diukur dengan konsep business judgment rule (BJR).

Secara sederhana dalam BJR, direktur tak bisa dimintai pertanggungjawaban atas keputusan bisnis, jika keputusan itu dibuat dengan itikad baik dan untuk kepentingan perusahaan. Dalam kasus Karen Agustiawan, Pertamina, melalui anaknya PT PHE, melakukan investasi PI di Blok BMG Australia yang mengakibatkan kerugian pada PT PHE.

Sekalipun sempat dipidana pada tingkat pertama dan kedua, Karen diputus lepas dari segala tuntutan hukum karena terbukti investasi itu adalah keputusan bisnis yang sah dan tidak terdapat fraud di dalamnya. Bahkan, dipertegas bahwa kerugian bisnis adalah hal yang dapat terjadi pada perusahaan sehingga masuk sebagai notoir feiten atau hal yang tidak perlu dibuktikan lebih lanjut.

Namun, parameter BJR ini tidak dilakukan sejak proses penyelidikan. Berapa besar biaya perkara ini telah dihabiskan sejak penyelidikan hingga putusan kasasi? Parameter ini perlu dipertegas dan wajib diterapkan oleh penegak hukum sebelum mengambil kesimpulan terdapat korupsi di tubuh BUMN.

Kerugian BUMN tidak dapat dipersamakan dengan kerugian keuangan negara, tetapi tidak bisa diartikan pula bahwa kerugian BUMN dapat terlepas dari tindak pidana korupsi.

Perlu pengawasan dan penguatan kualitas GCG dalam pengelolaan BUMN. Penegak hukum juga tak bisa langsung menjadikan kasus kerugian BUMN sebagai tindak pidana korupsi. Perlu ada penilaian kualitas keputusan bisnis dari direksi BUMN apakah telah melalui BJR atau tidak sebelum kasus dinaikkan ke tahap penyidikan sehingga BUMN tetap bisa melakukan inovasi bisnis guna mencapai tujuan BUMN itu.

Muhammad Fatahillah Akbar Dosen Departemen Hukum Pidana, Fakultas Hukum UGM