Pertanyaan Strategis Tarif Resiprokal bagi Indonesia

”Jangan menaruh seluruh telurmu dalam satu keranjang” (pepatah lama).

Sejumlah pertanyaan strategis ingin disampaikan tulisan ini, terkait dengan perkembangan hubungan Indonesia-Amerika Serikat (AS).

Terutama setelah keluarnya pernyataan resmi Trump melalui situs White House tentang kesepakatan dengan Indonesia pada 22 Juli dan disusul oleh pernyataan berikutnya pada 31 Juli 2025 dan terakhir terkait penandatanganan kesepakatan oleh kedua negara seiring dengan kunjungan Prsiden Indonesia ke AS pada 19 Februari 2026.

Pertama, apakah kesepakatan tarif resiprokal dengan AS itu akan meningkatkan otonomi strategis Indonesia? Kesepakatan tidak hanya tarif, tetapi juga produk cakupannya. Tidak hanya terkait produk pertanian-pangan, pembelian energi (migas), transfer informasi-digital, obat-obatan hingga mineral kritis bahkan menyangkut perdagangan pertahanan. Keseluruhan isu ini sangat substansial bagi setiap negara di tengah era globalisasi.

Dalam diskusi akademis disiplin ilmu hubungan internasional, konsep ini merujuk pada kemampuan suatu negara untuk mengambil keputusan dan bertindak secara independen serta lentur di tengah-tengah situasi ketidakpastian geopolitik yang terus meningkat saat ini. Konsep ini tidak menolak globalisasi, tetapi juga tidak menginginkan adanya penggerusan otonomi strategis negara untuk produk-produk yang disebutkan di atas. Karena itu, terdapat kebutuhan bagi pembuat kebijakan di Indonesia untuk membangun narasi dan argumen bahwa kesepakatan itu memang tidak menggerus otonomi strategis Indonesia.

Kedua, bagaimana Indonesia memberlakukan dokumen pernyataan Trump itu. Jika kita mencermati laporan yang ada wording dari dua dokumen pertama itu, tidak tampak ada keseragaman. Dalam dokumen fact sheet istilah yang digunakan adalah tradedeal, merujuk pada judul The United States and Indonesia Reach Historic Trade Deal. Namun, dalam dokumen briefing, muncul kata agreement karena judulnya adalah Joint Statement on Framework for United States-Indonesia Agreement on Reciprocal Trade. Sementara dalam dokumen 31 Juli, tidak memberikan judul seperti itu. Pada dasarnya dokumen terakhir terutama memuat modifikasi tingkat tarif untuk sekitar 50 negara mitra dagang AS. Namun, dalam dokumen terakhir itu disebut dengan agreement.

Sepemahaman penulis, kata deal lebih berkonotasi kesepakatan antara entitas bisnis-komersial (business to business). Tidak membutuhkan proses legislasi. Sebaliknya jika menggunakan konsep agreement, terdapat keharusan proses penandatanganan (signing) dan dilanjutkan menjadi ratifikasi di kedua negara. Secara hukum berarti mengikat. Bahkan patut mencatat di antara negara yang telah menandatangani kesepakatan tidak terdapat keseragaman. Argentina dan Malaysia, misalnya, menggunakan istilah agreement. Adapun India menggunakan istilah interim agreement yang berkonotasi akan ada proses politik lebih jauh.

Menarik mencatat pasal 7.5 dari dokumen menyebutkan bahwa kesepakatan ini akan berlaku 90 hari. Namun tidak terdapat kalimat yang tegas untuk menyatakan bahwa kesepakatan harus mendapatkan persetujuan legislatif. Kalimat yang tertera adalah setelah penyelesaian prosedur hukum.

Terlepas dari kerumitan printil (nitty gritty) dari dokumen itu, normalnya jika diberlakukan sebagai agreement, konsekuensinya adalah proses ratifikasi domestik tidak akan memiliki ruang untuk berunding lagi. Hanya ada dua pilihan. Menerima secara keseluruhan sebagai satu paket utuh atau sebaliknya menolak keseluruhannya. Namun, jika memakai istilah interim agreement seperti yang dilakukan India, dokumen kesepakatan dapat diperlakukan sebagai dokumen yang belum final. Namun, dokumen 19 Februari terakhir ini cukup ini menarik. Di luar kebiasaan, kesepakatan ini (lihat pasal 7 ayat 2) masih memberikan ruang amandemen dan modifikasi 60 hari.

Ketiga, siapakah yang dapat memberikan jaminan bahwa tindakan ”sepihak” yang dilakukan AS tidak akan terjadi lagi di masa depan. Penting mencatat, landasan regulasi yang dilakukan AS didasarkan pada The International Economy Power Act (IEPA) dan Trade Expansion (TE) 1962. Dalam dua ketentuan ini, Presiden AS dapat mengambil tindakan sepihak atas dasar ”keamanan nasional”. Dengan discretion atau ketentuan regulasi ”sapu jagad” semacam ini, tidak ada jaminan bahwa Trump tidak akan menerapkannya di tahun-tahun mendatang, baik karena alasan-alasan membangun popularitas atau karena alasan-alasan lain seperti fairness dalam perdagangan internasional.

Di sisi lain, Indonesia sepemahaman penulis tidak memiliki ketentuan sapu jagad dengan argumen ”keamanan nasional” semacam itu. Menarik mencatat bahwa dokumen pernyataan 31 Juli menyatakan bahwa akan terdapat penilaian setiap enam bulan sekali dan akan mengambil tindakan jika penilaian menunjukkan bahwa negara-negara mitra dalam imlementasinya menyimpang dari apa yang telah digariskan oleh pemerintah AS.

Kecemasan tentang ini bukanlah tidak beralasan. Jika kita mencermati proses yang ada, pemerintahan Trump tidak bersifat kaku (rigid). Ketika diumumkan pertama kali pada tanggal 2 April 2025, tingkat tarif yang diberlakukan untuk Indonesia adalah sebesar 32 persen. Akan tetapi Trump menunda pelaksanaan tarif tersebut hingga 9 Juli 2025. Melalui berbagai diskusi antara Menteri Kemenko Perekonomian dan Trump, hasil kesepakatan 22 Juli lalu menetapkan rancangan tarif untuk Indonesia sebesar 19 persen. Ini menyampaikan pesan bahwa terdapat ruang kelenturan atau tidak muncul dalam suatu blueprint yang jelas. Namun, pada saat yang sama memunculkan kecemasan juga karena fleksibilitas yang terlalu tinggi itu. Bagaimanapun kehadiran institusi yang memberikan kepastian aturan main tetaplah penting.

Keempat, bagaimana menyikapi strategi divide and rule yang dilakukan oleh Trump. Tentu saja tidak ada pernyataan eksplisit bahwa Trump menggunakan strategi ini. Namun patut dicatat bahwa atas dasar ketentuan IEPA dan TE tersebut, ada enam kategori tindakan yang telah dilakukan Trump (lihat identifikasi yang dilakukan Congressional Research Report, Presidential 2025 Tariff Actions: Timeline and Status, 7 July 2025). Enam kategori itu adalah (1) Peningkatan tarif terhadap komoditas atau produk (seperti fentanyl dan otomotif), (2) peningkatan terhadap negara tertentu (seperti kasus Indonesia), (3) peningkatan tarif menyeluruh terhadap seluruh negara mitra, (4) ancaman peningkatan tarif terhadap negara tertentu (misalnya atas dasar keanggotaan BRICS), (5) ancaman peningkatan tarif terhadap produk atau komoditas tertentu, serta (6) ancaman untuk melakukan review terhadap kebijakan perdagangan negara-negara tertentu.

Dampaknya adalah jelas. Tidak terdapat ruang untuk membangun posisi bersama (united position) dari negara-negara yang terkena. Kepentingan negara-negara itu berbeda dari komoditas/produk ke komoditas/produk lainnya. Setiap negara memperjuangkan kepentingannya sendiri (self-centered). Di sisi lain, perundingan bilateral akan membuat suatu negara sangat tidak berdaya ketika berhadapan dengan negara yang sangat besar seperti AS. Situasi tentu saja akan berbeda jika kedua negara memiliki leverage yang seimbang seperti dalam kasus AS dengan China. Idealnya Indonesia barangkali perlu mengambil inistiatif untuk membangun sikap besama sebagai agenda besar dalam pelaksanaan diplomasi di masa depan.

Kelima, bagaimana menyikapi kemungkinan munculnya situasi yang penulis sebut sebagai competitive bilateralism di masa depan? Sebagai contoh, tanggapan apa yang kemungkinan akan diberikan Indonesia jika China mengajukan usulan untuk menciptakan kesepakatan yang mirip dengan apa yang telah dilakukan Trump terhadap Indonesia. Atau apakah ada ketentuan di dalam kesepakatan itu untuk tidak mengizinkan Indonesia (dikenal sebagai poison pill clause) menjalin kerja sama serupa dengan China? Walau tidak disebutkan secara nyata, terdapat pasal yang dapat dikategorikan sebagai poison pill, seperti Pasal 5 ayat 3. Pertanyaan ini penting karena tindakan yang dilakukan Trump telah menggerus makna kerangka multilateral berdasarkan aturan main (rule based multilateralism) dalam kerangka WTO dan juga menggerus gagasan economic diplomacy (tidak sekadar tarif, tetapi juga meliputi gagasan pembangunan dalam strategic partnership yang sudah dilakukan Indonesia dengan beberapa negara mitra).

Pertanyaan lanjutannya, apakah Indonesia juga bermaksud untuk meruntuhkan WTO atau bersama AS bermaksud untuk melakukan reform terhadap WTO? Atau apakah Indonesia memang melihat bilateralism yang kompetitif sebagai acuan untuk diplomasi Indonesia di masa depan?

Keenam, bagaimana menyikapi kemungkinan terjadinya sengketa (dispute) dalam melaksanakan kesepakatan atau deal dengan AS tersebut? Di dalam pernyataannya disebutkan bahwa tingkat tarif akan berubah jika komoditas yang diekspor Indonesia tidak berasal dari Indonesia. Dalam diskusi yang ada, pernyataan ini menyangkut isu transhipment dan rules of origin. Secara verbal tentu saja Indonesia bisa menyatakan bahwa kita menentang transhipment (lihat pernyataan Menteri Perdagangan Budi Santoso pada Kompas 17 Juli 2025). Namun, jika di masa depan ada tudingan bahwa ketentuan transhipment dan rules of origins tidak terpenuhi, lantas bagaimana menyikapinya? Kita tahu ada ungkapan bahwa sengketa merupakan bagian yang tidak terpisahkan (inherent) dalam perdagangan internasional. Atau kita menyerahkan kewenangan pelanggaran tentang transhipment dan rules of origins itu sepenuhnya kepada kewenangan AS.

Ketujuh, siapakah yang memetik manfaat dan beban terbesar dari kesepakatan yang dilakukan? Jawaban terhadap pertanyaan ini tentu saja beragam, tergantung kerangka analisis yang digunakan. Jika menggunakan kerangka ekonomi makro nasional, kajian yang dilakukan Lab 45 menunjukkan bahwa di sisi ekspor pengenaan tarif 19 persen kemungkinan akan menekan daya saing produk ekspor Indonesia yang memiliki karakter padat karya yang tinggi, seperti mesin, peralatan listrik, tekstil, dan sepatu. Harga produk Indonesia ini kemungkinan akan meningkat, menjadikannya kurang kompetitif, dan berdampak pada kemungkinan pengurangan (layoff) tenaga kerja karena alasan efisiensi biaya. Untuk impor, tentu saja kita bisa menyatakan tidak adanya tarif terhadap ekspor AS ke Indonesia akan membuat impor kedelai dan gandum di dalam negeri menjadi lebih murah.

Namun, logika ini memiliki kerumitan juga. Ia bisa menciptakan isu pengalihan dagang (trade diversion). Untuk gandum dan kapas, misalnya, mitra dagang utama Indonesia selama ini adalah Australia dan Brasil. Ini akan memunculkan isu ketegangan tersendiri dengan kedua negara mitra Indonesia itu. Pertanyaan lainnya, secara jarak geografis apakah impor dari AS itu memang membuat biaya logistik menjadi lebih murah jika dibandingkan dengan dari Australia dan Brasil itu? Jika menggunakan kerangka analisis di tataran internasional-regional, kompetisi akan semakin meningkat. Terutama di antara negara berkembang yang memiliki produk ekspor yang mirip, misalnya tekstil. Persaingan di sini sangat ketat di antara negara berkembang seperti antara Vietnam maupun China. Selain perilaku self-centered yang sudah disebutkan, situasinya mungkin akan mengarah pada persaingan ”saling mematikan” (cutthroat competition) kecuali tindakan-tindakan efisiensi dilakukan.

Dengan meminjam konsep biaya-biaya perdagangan (trade costs), tarif tentu saja bukanlah segalanya. Tarif hanya salah satu komponen. Komponen lainnya dalam konsep biaya perdagangan adalah menghilangkan perilaku-perilaku rent seeking dan memperbaiki kerja-kerja birokrasi dan fasilitas infrastruktur jalan dan pelabuhan. Karena itu, terdapat kebutuhan mendesak bagi Indonesia untuk secara serius merancang agenda besar di luar tarif itu.

Jika menggunakan kerangka analisis pemain pasar (market player), situasi tampak cair (fluid) dan belum tergambar dengan jelas. Apakah pergeseran ini akan memunculkan pemain baru dengan jaringan importir baru (a new game in town) terutama untuk impor minyak dan gas serta gandum dan kedelai? Atau tidak ada yang berubah (an old wine in new bottle)? Jawaban terhadap pertanyaan seperti ini akan muncul beberapa waktu setelah kesepakatan tarif itu efektif diberlakukan. Demikian juga halnya dengan aspek pembiayaan untuk membeli pesawat. Apakah beban akan diberikan kepada entitas BUMN atau melalui pendanaan APBN? Masih belum jelas. Menarik mencatat bahawa kesepakatan pada tingkat entitas bisnis sudah dilakukan bahkan sebelum kesepakatan ditandatangani. Laporan media menyebutkan (lihat Reuters, 19 February 2026) telah terdapat kesepakatan antara entitas bisnis untuk mendorong investasi dan perdagangan senilai 7 miliar dolar AS.

Satu yang pasti adalah sejak Trump mengumumkan kebijakan peningkatan tarif itu, bisnis lobby di AS tumbuh dengan pesat. Merekalah pemetik manfaat utama. Laporan yang dikeluarkan oleh situs Open Secrets menyebutkan bahwa dalam tiga bulan pertama tahun lalu saja, perusahaan lobby telah mendapatkan 215 klien. Jumlah ini disebut dua kali lipat dibandingkan dengan kurun waktu selama tahun 2024. Kliennya tidak hanya pemerintah dari negara mitra, tetapi juga perusahaan AS dan luar negeri seperti dari Asia Tenggara yang terkena dampak peningkatan tarif tersebut. Dalam laporan media lainnya, disebutkan bahwa Thailand (The Nation, Thailand hires lobbying firm for trade talk, pledges transparency 27 Juni 2025) mungkin menggunakan perusahan lobby untuk mengatasi kerumitan proses negosiasi. Dalam laporan lainnya (lihat Politico, Ballard Dethrone Brownstein), perusahan lobby yang bisnisnya tumbuh sangat pesat adalah Ballard Partners yang disebut sangat dekat dengan lingkaran kekuasaan Trump. Ada beberapa entitas dari Indonesia yang juga teridentifikasi melakukan lobby itu.

Perlu kiranya disampaikan bahwa jawaban kita terhadap sejumlah pertanyaan ini mungkin tidak bisa dijawab tuntas dan akan menjadi pertanyaan-pertanyaan yang menggantung (nagging questions). Misteri terbesar, misalnya, mengapa kesepakatan mencantumkan pernyataan bahwa Indnesia akan melakukan investasi di pantai barat AS (Pasal 6 Ayat 5 di Annex III) justru ketika negeri ini tengah membujuk investor internasional untuk datang? Sebagian dari pertanyaan-pertanyaan ini mungkin berakhir seperti ucapan terkenal Churchil, ”sebuah teka-teki kecil yang terbungkus dalam suatu misteri tersimpan dalam suatu teka-teki besar”.

Terlepas dari hal ini, situasi saat ini jangan sampai membuat Indonesia seperti suatu rumah yang gaduh (divided house) yang membuat kita menjadi lemah dan terpecah. Justru pada saat seperti ini, kesatuan menjadi penting. Bukankah ada ungkapan yang menyatakan bahwa ”when spider webs unite, they can tie up a lion?”

Perkembangan terakhir menunjukkan, kebijakan peningkatan tarif Trump dipandang tidak konstitusional oleh Mahkamah Agung AS. Bagaimanakah kita harus melihat perkembangan ini? Apakah kita masih akan memperlakukan kesepakatan 19 Juli itu tetap sah—berlanjut atau tidak? Pandangan penulis: sebaiknya dibatalkan (nullified). Alasannya sederhana. Legitimasi politik dan justifikasi hukum terhadap kebijakan Trump sedang digugat. Dokumen kesepakatan 19 Juli itu sebenarnya memberikan ruang untuk pembatalan melalui penolakan terhadap proses ratifikasinya.

Bagi penulis, dinamika politik saat ini di AS telah menyampaikan pesan yang sangat khas. Perilaku kebijakan pemerintah Trump tengah terjepit antara dua paradigma. Di satu sisi terdapat tradisi politik AS berbasis checks and balances atau pemisahan kekuasan yang sangat jelas antara eksekutif-legislatif dan yudikatif seperti yang diwariskan oleh The Federalist Papers. Di sisi lain, terdapat karakter idiosyncratic dari Trump itu sendiri yang dipandang sebagai anomali dalam politik di AS. Dalam situasi ketidakpastian sebagai akibat dari dua kontestasi itu, AS mungkin telah dipersepsikan oleh komunitas bisnis internasional sebagai salah satu sumber risiko geopolitik terbesar di dunia. Ini tidak berarti Indonesia menghindari AS. Tapi semata untuk tujuan diversifikasi risiko sampai situasi lebih stabil. Seperti kata-kata bijak pepatah lama dalam awal tulisan ini: ”jangan menempatkan seluruh telurmu pada satu keranjang”.

Makmur Keliat, Pengajar Ilmu Hubungan Internasional FISIP Universitas Indonesia dan Penasihat Senior Lab 45