Sejarah Pemberian Amnesti, dari Alasan Politik hingga Kemanusiaan

Pemerintah berencana memberikan amnesti terhadap 44.000 narapidana untuk mengurangi kelebihan kapasitas lembaga pemasyarakatan. Amnesti atau pengampunan adalah hak presiden sebagai kepala negara. Kebijakan itu sudah dilakukan sejumlah presiden, mulai dari Presiden Pertama RI Soekarno hingga Presiden Ke-7 RI Joko Widodo.

Pakar Hukum Tata Negara Universitas Udayana Bali, Jimmy Z Usfunan, saat dihubungi, Rabu (8/1/2025), menuturkan, berdasarkan penelusurannya, ada sejumlah keputusan presiden yang dibuat sejak tahun 1959-2005 terkait pemberian amnesti dan abolisi. Dari sejumlah keputusan presiden itu, setidaknya ada empat ukuran yang digunakan oleh presiden untuk menafsirkan pemberian amnesti berdasarkan kepentingan negara.

Pertama, amnesti diberikan oleh Presiden Soekarno dengan ukuran narapidana dinilai telah tobat atau insaf sebagai pemberontak. Melalui Keputusan Presiden (Keppres) Nomor 449 Tahun 1961, Soekarno memberikan amnesti kepada para napi terkait sejumlah pemberontakan.

Pemberontakan dimaksud, di antaranya, pemberontakan Daud Bereueh di Aceh; pemberontakan Pemerintah Revolusioner Republik Indonesia dan Perjuangan Semesta di Sumatera Utara, Sumatera Barat, Riau, Sumatera Selatan, Jambi, Sulawesi Utara, Sulawesi Selatan, Maluku, Irian Barat, dan lain-lain; pemberontakan Kahar Muzakar di Sulawesi Selatan; pemberontakan Kartosuwirjo di Jawa Barat dan Jawa Tengah; pemberontakan Ibnu Hadjar di Kalimantan Selatan; dan pemberontakan Republik Maluku Selatan di Maluku.

Selain itu, Soekarno juga mengeluarkan amnesti dengan syarat atau ukuran yang sama, yaitu Keppres No 180/159 dan Keppres No 568/1961. Menurut Jimmy, ketiga keppres itu tidak menggunakan prinsip individual. Substansi amnesti ditujukan kepada kelompok pemberontakan dengan motif politik dan dalam posisi telah menyerah.

Tanpa adanya kebijakan yang mengatur mengenai mekanisme pemberian amnesti, akan ada ketidakjelasan mekanisme uji ataupun komplain yang dapat ditempuh jika ada pelanggaran dalam pelaksanaan penilaian dan pemberian amnesti tersebut.

Kedua, amnesti yang diberikan untuk mewujudkan persatuan dan kesatuan. Presiden Soeharto pernah mengeluarkan Keppres No 63/1977 untuk memberikan amnesti umum dan abolisi kepada para pengikut gerakan Fretilin di Timor Timur, baik di dalam negeri maupun yang berada di luar negeri.

Amnesti lain yang diberikan dengan tujuan persatuan dan kesatuan adalah Keppres No 80/1998; Keppres No 123/1998; Keppres No 127/1998; Keppres No 91/2000; Keppres No 92/2000; Keppres No 115/2000; Keppres No 141/2000; dan Keppres No 142/2000.

Melalui Keppres No 123/1998, Presiden BJ Habibie sempat memberikan amnesti dan atau abolisi kepada dua oposisi politik, yaitu Sri Bintang Pamungkas dan Muchtar Pakpahan serta tahanan politik Papua Hendrikus Kowip, Kasiwirus Iwop, dan Benediktus Kuawamba.

Setelah itu, Presiden Ke-4 RI Abdurahman Wahid atau akrab disapa Gus Dur pernah memberikan amnesti kepada tahanan politik aktivis prodemokrasi, termasuk aktivis Partai Rakyat Demokratik (PRD), yaitu Budiman Sudjatmiko, pada peringatan hari HAM Internasional, 10 Desember 1999, melalui Keppres No 159/1999.

Ketiga, amnesti yang diberikan sebagai penghargaaan kepada hak asasi manusia melalui Keppres No 93/2000. Gus Dur juga memberikan abolisi dan rehabilitasi kepada R Sawito Kartowibowo. Sawito adalah seorang pegawai Departemen Pertanian di Bogor yang sempat menghebohkan dunia politik Indonesia karena menyampaikan wangsit bahwa kehidupan politik negara perlu diperbaiki.

Keempat, amnesti untuk mengakhiri konflik separatis di Aceh setelah perundingan damai. Keppres No 22/2005 itu diberikan oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang pernah memberikan amnesti kepada setiap orang yang terlibat dalam aktivitas Gerakan Aceh Merdeka (GAM).

Sementara itu, di era Presiden Joko Widodo, dalam perkembangannya amnesti diberikan atas dasar kemanusiaan atau penghargaan terhadap HAM. Jokowi pernah memberikan amnesti kepada Baiq Nuril, perempuan guru yang mengalami pelecehan seksual.

Namun, ia justru dijerat dengan pasal karet Undang-Undang Informasi dan Transaksi Elektronik (UU ITE) karena merekam dan menyebarkan percakapan asusila mantan Kepala SMAN 7 Mataram yang kerap meneleponnya. Dalam kasus Baiq Nuril, amnesti diberikan kepada pelaku yang sebenarnya tidak melakukan tindakan hukum, tetapi dikriminalisasi secara hukum.

Jokowi juga pernah memberikan amnesti kepada dosen Universitas Syiah Kuala, Saiful Mahdi, yang dijerat UU ITE karena dianggap mencemarkan nama baik kampus lantaran kritik penerimaan pegawai negeri sipil (PNS) melalui percakapan Whatsapp Group (WAG).

Walaupun dalam perkembangannya amnesti pernah ditafsirkan dengan penekanan pada kemanusiaan atau penghargaan terhadap hak asasi manusia, tetapi sampai saat ini, menurut Jimmy, belum ada batasan yang jelas. Aturannya pun masih menggunakan regulasi lama, yaitu Undang-undang Nomor 11 Tahun 1954 tentang UU Darurat.

Pada masa itu, amnesti dan abolisi lebih banyak diberikan kepada napi dan tahanan politik. ”Supaya tidak menimbulkan kebijakan yang tanpa arah, memang lebih baik harus ada peraturan presiden yang menindaklanjuti soal amnesti,” ujarnya.

Sebelumnya, pemerintah berencana memberikan amnesti kepada para terpidana makar tidak bersenjata di Papua, penghinaan terhadap kepala negara melalui UU ITE, warga binaan pengidap sakit berkepanjangan, seperti gangguan kejiwaan maupun HIV-AIDS, dan pengguna narkotika yang seharusnya menjalani rehabilitasi.

Payung hukum perpres itu akan memperjelas syarat-syarat sehingga masing-masing kepala negara atau presiden tidak membuat interprestasi yang berbeda-beda terkait kebijakan amnesti dan abolisi. Meskipun amnesti adalah diskresi dari presiden sebagai kepala negara, diskresi juga harus dibatasi dengan prosedur yang jelas.

Peraturan presiden juga akan menjadi bentuk transparansi dari penggunaan hak presiden sebagai kepala negara. Regulasi itu juga harus memuat standar kejahatan yang layak diberi amnesti agar tidak melebar ke pelaku kejahatan luar biasa, seperti korupsi dan terorisme.

Bentuk-bentuk pengampunannya pun harus dijabarkan dalam perpres sehingga publik bisa menilai relevansi dan ketepatan pemberian amnesti. Seharusnya, menurut Jimmy, amnesti tidak diberikan kepada pelaku pelanggaran hukum yang disengaja.

”Seharusnya, payung hukum itu sudah ada sehingga publik bisa mengoreksi berdasarkan payung hukum yang ada itu. Dasar hukum juga dibuat sebelum kebijakan dilaksanakan agar bisa memberikan legitimasi hukum dan pembatasaan kekuasaan yang digunakan presiden,” tutur Jimmy.

Terkait dengan alas hukum, peneliti Institute for Criminal Justice Reform (ICJR) Girlie LA Ginting juga berpandangan senada. Girlie menilai untuk menjamin bahwa amnesti ini benar dilakukan pada warga binaan pemasyarakatan yang tepat, harus ada dasar aturan kepada siapa amnesti tersebut diberlakukan.

Kebijakan itu setidaknya harus didasari pada peraturan menteri. Peraturan menteri penting untuk menjamin standardisasi pelaksanaan penilaian dan pemberian amnesti, sampai dengan diusulkan ke presiden dan dipertimbangkan oleh DPR.

”Tanpa adanya kebijakan yang mengatur mengenai mekanisme pemberian amnesti, akan ada ketidakjelasan mekanisme uji ataupun komplain yang dapat ditempuh jika ada pelanggaran dalam pelaksanaan penilaian dan pemberian amnesti tersebut,” kata Girlie.

ICJR juga menilai diperlukan kebijakan dasar amnesti agar ada pertimbangan yang adil bagi 44.000 calon terpidana yang akan diberikan amnesti. Pemerintah memang bisa berargumen bahwa amnesti adalah bagian dari hak presiden.

Namun, dasar amnesti diberikan salah satunya karena masalah kelebihan penghuni lapas yang menahun. Oleh sebab itu, pemerintah harus berfokus pada warga binaan pemasyarakatan (WBP) yang sejak awal tidak layak dipenjara karena kerangka hukum yang bermasalah.

”Untuk mendorong konsistensi sikap pemerintah terkait amnesti ini, ICJR mendorong komitmen pemerintah untuk menghapuskan kerangka hukum yang tidak sejalan dengan upaya penghindaran over kriminalisasi dan penggunaan penjara secara eksesif,” tutur Girlie.

Jika pemerintah ingin mengumumkan nama-nama calon penerima amnesti, menurut Girlie, Kementerian Hukum juga harus memerhatikan pelindungan data pribadi WBP. Mereka memiliki hak privasi yang tidak semuanya dapat diketahui oleh publik. Transparansi yang diharapkan oleh masyarakat adalah aturan yang dapat diakses publik, proses penilaian dengan aturan standar, serta mekanisme uji atau komplain yang tersedia, bukan informasi pribadi WBP.

Terakhir, ICJR juga mendorong perubahan legislasi dengan dekriminalisasi pengguna narkotika untuk kepentingan pribadi melalui UU No 35/2009 tentang Narkotika. Revisi UU Narkotika diharapkan dapat mengubah pendekatan penanganan pengguna narkoba dengan intervensi kesehatan oleh lembaga kesehatan. Selama ini, pengguna masih direhabilitasi berbasis hukuman pemidanaan badan.

”Selain itu, pemerintah juga akan memberikan amnesti kepada terpidana penghinaan presiden. Maka, kriminalisasi penghinaan presiden harus juga dihapuskan dalam UU Nomor 1 Tahun 2023 tentang KUHP yang baru,” ujar Girlie.