Tatanan Dunia Setelah "Hari Pembebasan"

Bagaimana masa depan multilateralisme dengan kebijakan peningkatan tarif secara sepihak (unilateral) yang dilakukan Amerika Serikat, 2 April lalu?

Ada tiga alasan mengapa pertanyaan tersebut di atas diajukan.

Pertama, tidak ada satu pun negara yang membawa kasus ini ke mekanisme multilateral Organisasi Perdagangan Dunia (WTO). Sampai dengan tulisan ini dibuat, reaksi dari WTO sangat formal. Direktur Jenderal WTO, Ngozi Okonjo-Iweala, pada 3 April, menyatakan sedang mencermati situasi yang ada.

Kedua, pernyataan-pernyataan pembuatan kebijakan Indonesia sangat beragam. Ada yang menyatakan saat ini tidak ada lagi kawan dan lawan (Sri Mulyani Indrawati, 8/4/2025). Ada pula yang menyatakan tak perlu khawatir berlebihan, tetapi tetap waspada (Luhut B Panjaitan, 8/4/2025).

Sementara itu, Presiden Prabowo Subianto telah menunjuk dan memerintahkan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian Airlangga Hartarto untuk membawa proposal dialog negosiasi ke Washington.

Ketiga, pada saat yang sama ada negara yang siap-siap melakukan pembalasan, seperti China, dan ada juga negara yang tidak peduli dengan kebijakan Trump, sebagaimana ditunjukkan oleh Rusia.

Semua ini menyampaikan pesan bahwa multilateralisme yang menekankan pada pentingnya institusi dan aturan main, sedang berada dalam pintu krisis menjelang keruntuhannya.

Bagi penulis, ada lima skenario yang mungkin akan muncul di masa depan.

Pertama, skenario menuju perang dagang yang kemudian berakhir pada perang riil-bersenjata. Skenario ini, yang penulis sebut sebagai skenario memiskinkan negara tetangga (beggar thy neighbour scenario), didasarkan pada perjalanan historis yang pernah terjadi antara Perang Dunia I dan Perang Dunia II.

Kalau kita membaca karya Clair Wilcox, A Charter of World Trade (1949), kita bisa melihat kekacauan perdagangan yang terjadi dalam masa tiga puluh tahun itu. Misalnya, setelah AS secara sepihak mengeluarkan ketentuan tarif Hawley-Smooth pada 1930 (walau dikritik para ekonom AS), terjadi tindakan-tindakan retaliasi sepihak oleh negara lainnya.

Tindakan itu, misalnya, melakukan manipulasi nilai tukar untuk meningkatkan perdagangan luar negeri terhadap negara yang tidak disukai, memaksa negara lain mengimpor barang yang mereka tidak butuhkan, dan melarang negara musuh untuk mengimpor barang yang mereka butuhkan untuk industri.

Tidak hanya di AS, tokoh yang sangat kontroversial juga dijumpai di Eropa. Pada masa kekacauan itu satu nama yang sangat dikenal adalah Hjalmar Schacht. Atas nama ”nasionalisme ekonomi”, Menteri Perekonomian pada masa Nazi Hitler ini, membuat Jerman melakukan kebijakan ekonomi yang tidak masuk akal.

Semua interaksi perdagangan dengan pihak luar ditujukan untuk memenuhi satu tujuan: membangun kekuatan militer.

Kedua, skenario multipolarisasi. Dalam skenario ini, tatanan dunia akan memiliki banyak pusat-pusat atau kutub-kutub kekuasaan. Masing-masing kutub kemungkinan akan membentuk kerangka kerja sama multilateralnya sendiri.

Pemikiran seperti ini, misalnya, telah diungkapkan dalam laporan Munich Security Report baru-baru ini (2025).

Dalam laporan itu disebutkan bahwa selain AS dengan konsep membuat AS besar kembali (Make America Great Again/MAGA), terdapat pusat-pusat kekuatan lainnya seperti Uni Eropa, Jepang, serta China, Rusia, India, dan Afrika Selatan yang berusaha membentuk ”klub” tersendiri melalui pembentukan BRICS.

Sedikit banyak gagasan tentang multipolarisasi ini sealur dengan kecemasan Dana Moneter Internasional (IMF) tentang fragmentasi geoekonomi di masa depan (IMF Discussion Staff Paper, 15/1/2023).

Skenario ketiga, yang penulis sebut sebagai hegemon tanpa tanggung jawab (malign hegemon). Karakter utama dari tatanan ini adalah negara hegemon, dalam hal ini AS, akan menggunakan seluruh kekuasaannya untuk melakukan tekanan, eksploitasi, dan bahkan agresi, untuk menekan negara-negara lain.

Hegemon seperti ini melupakan tanggung jawabnya untuk memberikan barang publik (public goods) di tingkat internasional seperti kepastian aturan main dan perdamaian.

Hegemon seperti ini sangat jauh dari konsep benign hegemon yang menyatakan bahwa dengan kekuasaan yang lebih besar, muncul tanggung jawab yang lebih besar pula, yang tidak lain adalah untuk memasok barang publik di tataran internasional (lihat misalnya gagasan Kindleberger).

Jika skenario ini terjadi, maka akan berimplikasi pada memudarnya makna kedaulatan (sovereignty) dan menguatnya gagasan suzerainty.

Dalam gagasan suzerainty negara-negara di luar hegemon tampak seolah-olah masih memiliki ”kedaulatan” untuk mengurus masalah internalnya, tetapi harus memberikan semacam ”upeti” dalam berbagi bentuk dan simbol terhadap negara hegemon dan mereka harus berperilaku sebagai negara bawahan (vassal state).

Keempat, penataan multilateralisme baru secara total. Skenario ini hanya akan muncul jika seluruh negara sepakat untuk mereformasi lembaga-lembaga yang diciptakan setelah perang dunia kedua baik itu IMF, Bank Dunia, WTO, dan puluhan lembaga lainnya.

AS, di bawah pemerintahan Trump, memiliki itikad untuk melakukan ini. Menyusul keputusan menarik diri dari WHO pada 20 Januari 2025, Trump berpotensi melakukan langkah yang lebih jauh lagi.

Pada 4 Februari lalu, Trump telah memerintahkan pula pembentukan suatu panel untuk meninjau ulang keterlibatan AS di berbagai organisasi internasional. Laporannya harus diberikan dalam 180 hari setelah perintah itu diberikan.

Kelima, kembali ke multilateralisme lama. Skenario ini tidak bisa berlangsung cepat. Skenario ini sebagian besar akan ditentukan oleh perkembangan politik domestik AS.

Sebenarnya, telah terdapat kritik terhadap penggunaan ketentuan International Emergency Economic Powers Act yang selama ini telah dijadikan payung hukum oleh setiap presiden AS ketika melakukan tindakan sepihak terhadap pihak luar (lihat misalnya Andrew Boyle, Checking The President's Sanctions Powers, 2021).

Akan tetapi, usulan untuk mengurangi ketentuan ini belum menjadi arus utama politik di AS. Terlebih lagi kekuatan Partai Republik yang menguasai Senat dan House of Representative di AS saat ini, setidaknya hingga sampai dua tahun ke depan.

Perlu pula ditambahkan bahwa ketidaksukaan terhadap WTO telah muncul bahkan pada masa Biden. Sejak 2019, AS telah menghambat penunjukan hakim untuk Badan Banding (Appeleate Body) WTO, sehingga mekanisme putusan penyelesaian sengketa untuk penerapan sanksi WTO tidak bisa bekerja secara tuntas.

Upaya melumpuhkan WTO pun terus berlanjut di bawah kekuasaan Biden.

Lima skenario di atas menentukan bagaimana setiap negara, termasuk Indonesia, akan menjalani tahun-tahun ke depan yang penuh ketidakpastian. Skenario apakah yang sedang dibayangkan oleh pembuat kebijakan kunci di Indonesia?

Atau kita sedang membayangkan skenario lainnya? Jawaban ini akan sangat ditentukan oleh Presiden sendiri sebagai the chief architect of Indonesian Foreign Policy. Yang pasti adalah ”hari pembebasan” yang disebut oleh Trump belum tentu menjadi ”hari pembebasan” bagi negara lain.

Perkembangan terakhir menunjukkan Trump pada 9 April memberikan ruang untuk negosiasi dan memberikan masa jeda peningkatan tarif selama 90 hari, kecuali untuk China.

Bahkan, untuk China, Trump menyatakan akan meningkatkan tarif hingga 125 persen. Pada Kamis (10/4/2025) siang waktu Washington DC, atau Jumat dini hari WIB, Trump menaikkan lagi bea masuk impor komoditas China menjadi 145 persen, dan China membalas dengan menaikkan tarif impor untuk komoditas AS menjadi 125 persen.

Perkembangan ini menunjukkan AS tengah mendorong dunia masuk ke dalam skenario ketiga dan khususnya untuk China bersiap untuk melakukan skenario pertama.

Dengan masa jeda 90 hari dan peningkatan tarif terhadap China itu, Trump berusaha menyampaikan pesan jelas. AS adalah center of gravity dari tatanan dunia. Tak akan ada tatanan global bisa berfungsi tanpa kehadiran dan arahan AS.

Pesan lainnya, berakhirlah sudah prinsip-prinsip dasar kerja sama WTO yang selama ini dikenal, yaitu harus memperlakukan semua negara dengan sama (most favored nation), tidak boleh pilih kasih (non-discrimination), dan memperlakukan produk impor sama dengan nasional (national treatment principle).

WTO bagi Trump mungkin singkatan dari ”kami tengah mengambil alih” (We are Taking Over). Washington dan bukan Geneva yang jadi pusat.

Situasi perubahan dari aturan main (rule of game) menjadi ”main aturan” (game of rule) juga menyampaikan pesan jelas bahwa politik (kekuasaan) dan bukan ekonomi (penawaran dan permintaan barang dan jasa) yang menjadi landasan kerja sama. Dengan kata lain, Trump menganut pandangan bahwa kerja sama hanya bisa dilakukan dengan ancaman (cooperation by duress).

Akan tetapi, apakah ancaman bisa efektif untuk China, masih merupakan tanda tanya besar. Jika perang tarif antara AS-China terus mengalami eskalasi, dunia mungkin akan bergerak ke situasi skenario satu.

Apakah Trump sedang mendorong dunia bergerak ke skenario satu? Sulit untuk menyatakannya. Tapi ucapan mantan Kanselir Jerman Angela Merkel setelah bertemu dan bercakap-cakap dengan Trump dalam bukunya Freedom (2024), patut kita renungkan. Dalam bukunya itu (halaman 567), Merkel antara lain menyatakan bahwa Trump ”tidak percaya kerja sama dapat meningkatkan kesejahteraan bagi setiap orang”.

Bagi Trump, ”seluruh negara bersaing satu dengan lainnya dan keberhasilan satu negara berarti kegagalan bagi negara lain”. Apakah penilaian Merkel ini bias atau tidak, mungkin perkembangan ke depan yang akan menjawabnya.

Makmur Keliat, Pengajar Ekonomi Politik Internasional FISIP UI dan Penasihat Senior LAB 45