Menimbang Metode Revisi UU Pemilu dan UU Pilkada, Kodifikasi atau Omnibus?

Istilah kodifikasi dan omnibus kembali menjadi topik perbincangan dalam beberapa waktu terakhir. Pasalnya, kedua jenis metode pembentukan peraturan perundang-undangan itu tengah dipertimbangkan dalam merevisi Undang-Undang Pemilu dan UU Pilkada.

Baik metode kodifikasi maupun omnibus sejatinya dapat dilakukan dalam pembentukan UU. Kedua metode itu juga pernah dipakai dalam pembentukan beberapa UU di Indonesia.

Sebut saja UU Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja yang kini diperbarui menjadi UU Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja. Pembuatan UU yang pernah dinyatakan inkonstitusional bersyarat oleh Mahkamah Konstitusi itu menggunakan metode omnibus karena mengubah aturan di 75 undang-undang tanpa mencabut satu undang-undang tertentu.

Kalau aturannya terpisah-pisah seperti dalam omnibus Cipta Kerja, substansinya dikhawatirkan akan menjadi tercecer-cecer dan tidak konsisten satu sama lain karena masih menyisakan eksistensi aturan di UU yang lain.

Sementara UU yang dibuat menggunakan metode kodifikasi salah satunya adalah UU Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. UU tersebut merupakan kodifikasi dari tiga UU, yakni UU Nomor 42 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, UU Nomor 15 Tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu, serta UU Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Anggota Legislatif.

Seusai pelaksanaan Pemilu 2024 dan Pilkada 2024, pembentuk undang-undang bersepakat untuk merevisi UU No 7/2017 tentang Pemilu serta UU No 10/2016 tentang Pemilihan Kepala Daerah (Pilkada). Rencana revisi kedua UU tersebut juga ditegaskan dengan memasukkannya dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) Prioritas 2025.

Perbincangan pun terus berkembang mengenai metode apa yang akan digunakan untuk merevisi kedua UU tersebut. Muncul dua opsi, yakni menggunakan metode kodifikasi seperti saat membentuk UU No 7/2017 atau metode omnibus seperti yang digunakan saat membuat UU Cipta Kerja. Lantas, apa perbedaan antara metode kodifikasi dan omnibus?

Direktur Pusat Studi Konstitusi (Pusako) Fakultas Hukum Universitas Andalas Charles Simabura mengatakan, secara sederhana, metode kodifikasi digunakan untuk membahas topik yang sama di undang-undang yang sama. Metode kodifikasi juga diatur di lampiran angka 68 UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Metode kodifikasi digunakan jika peraturan perundang-undangan mempunyai materi muatan yang ruang lingkupnya sangat luas dan mempunyai banyak pasal, atau beberapa pasal, yang dapat dikelompokkan menjadi buku, bab, bagian, dan paragraf.

Charles mencontohkan apabila metode kodifikasi digunakan untuk merevisi UU Pemilu dan UU Pilkada. Maka, pembentuk UU harus mencabut UU Pemilu dan UU Pilkada, kemudian melahirkan UU baru yang isinya mengubah sebagian substansi UU Pemilu serta memasukkan ketentuan dari UU Pilkada menjadi satu kesatuan bab.

Metode ini sama seperti yang digunakan ketika membuat UU No 7/2017 tentang Pemilu. Ketiga UU tentang pemilu, yaitu UU Pilpres, UU Penyelenggara Pemilu, dan UU Pileg, disatukan dan disederhanakan menjadi satu UU sebagai landasan hukum bagi pemilu serentak. Berlakunya UU No 7/2017 sekaligus mencabut ketiga UU yang isinya sudah dimasukkan dalam UU yang baru.

”Kalau metode kodifikasi, muncul UU baru tentang pemilu yang isinya adalah semua ketentuan tentang pemilu dan pilkada dengan perbaikan-perbaikan,” kata Charles dalam diskusi bertajuk ”Urgensi Kodifikasi UU Pemilu” yang digelar Minggu (26/1/2025).

Sementara penggunaan metode omnibus diatur dalam Pasal 64 Ayat 1b UU No 13/2022 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Metode omnibus digunakan dengan memuat materi muatan baru.

Omnibus juga digunakan untuk mengubah materi muatan yang memiliki keterkaitan dan atau kebutuhan hukum yang diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang jenis dan hierarkinya sama. Penggunaan metode omnibus juga mencabut peraturan perundang-undangan yang jenis dan hierarkinya sama dengan menggabungkannya dalam satu peraturan perundang-undangan.

Apabila metode omnibus digunakan untuk merevisi UU Pemilu, pembentuk UU akan merevisi UU Pemilu yang sebagian isinya merupakan hasil dari mencabut dan atau mengubah UU Pemilu dan UU Pilkada. Namun, UU Pemilu dan UU Pilkada yang lama tetap berlaku karena kehadiran omnibus UU Pemilu tidak mencabut kedua UU tersebut.

”Jadi, ada tiga UU yang digunakan, yakni UU No 7/2017 tentang Pemilu dan UU No 10/2016 tentang Pilkada tetap berlaku, ditambah revisi UU Pemilu,” kata Charles.

Menurut Charles, idealnya revisi menggunakan metode kodifikasi. Kodifikasi bakal membuat aturan main pemilu digabungkan menjadi satu secara terintegrasi. Parpol, penyelenggara pemilu, dan pemilih juga sudah merasakan manfaat dari segi teknis dan implementasi UU No 7/2017 yang dibuat menggunakan metode kodifikasi.

”Kodifikasi memudahkan aktor-aktor pemilu untuk membaca, memahami, dan mengimplementasikan aturan main tanpa harus memiliki banyak dokumen,” kata pengajar Hukum Tata Negara itu.

Meski demikian, lanjut Charles, UU No 12/2011 mengatur bahwa pencabutan sebuah UU haruslah ada perubahan lebih dari 50 persen dari isi UU tersebut. Namun, dalam konteks kemanfaatan dan kepastian untuk ketentuan pemilu, ketentuan itu seharusnya bisa dikesampingkan.

Lebih jauh, ia khawatir penggunaan metode omnibus justru dimanfaatkan oleh pembentuk UU untuk hanya merevisi ketentuan-ketentuan yang menguntungkan. Padahal, ada banyak ketentuan dalam UU Pemilu dan UU Pilkada yang harus disempurnakan. Apalagi, ada putusan Mahkamah Konstitusi dan putusan Mahkamah Agung berkenaan dengan aturan main pemilu yang harus diadopsi dalam UU.

Pengajar Hukum Pemilu di Universitas Indonesia, Titi Anggraini, mengatakan, pengalaman pembentukan UU Cipta Kerja menggunakan metode omnibus menghasilkan UU yang tidak sistematis. UU tersebut juga cenderung tidak punya struktur yang memudahkan dalam pembacaan. Bahkan, ada beberapa kluster yang masih menyisakan eksistensi aturan-aturan dalam UU yang lama.

Metode seperti itu dianggap tidak cocok untuk membuat UU pemilu. Sebab, aturan main dalam pemilu membutuhkan ketentuan yang sistematis dan koheren satu sama lain. Hal ini mengingat ada tahapan-tahapan pemilu yang dilaksanakan secara runut.

”Kalau aturannya terpisah-pisah seperti dalam omnibus Cipta Kerja, substansinya dikhawatirkan akan menjadi tercecer-cecer dan tidak konsisten satu sama lain karena masih menyisakan eksistensi aturan di UU yang lain,” kata Titi.

Beda halnya dengan kodifikasi yang sejak awal bertujuan untuk membuat aturan main pemilu yang koheren. Ketentuan dibuat dalam beberapa bab yang saling terhubung antara satu pengaturan dan pengaturan lainnya. Semua materi muatan dikelompokkan menjadi buku, bab, bagian, dan paragraf.

”Kodifikasi lebih relevan dalam membangun koherensi dan konsistensi pengaturan. Apalagi, akan memudahkan penggunaannya sebagai instrumen pendidikan politik bagi publik untuk memahami pengaturan pemilu,” ujar Titi.

Ia mengingatkan, pembahasan revisi UU Pemilu dan UU Pilkada harus segera dimulai. Hal ini lantaran luasnya ruang lingkup materi sehingga membutuhkan pembahasan secara komprehensif dan mendalam. Pembahasan dengan waktu yang cukup juga dibutuhkan untuk memastikan partisipasi bermakna.

Pembahasan kedua UU itu idealnya juga diikuti dengan revisi UU Parpol. Dengan demikian, diharapkan sinkronisasi dan koherensi antara UU Pemilu dan UU Parpol dapat terwujud.

Titi melanjutkan, pengalaman dalam membahas RUU Pemilu pada 2016 silam harus menjadi pelajaran. Kala itu, pembahasan UU No 7/2017 berlangsung selama tujuh bulan. Waktu selama empat bulan digunakan untuk membahas sistem pemilu, sedangkan tiga bulan untuk membahas isu lain.

Pembahasannya pun terkesan tergesa-gesa karena dilakukan menjelang tahapan Pemilu 2019 dimulai. RUU disahkan pada 16 Agustus 2017, sedangkan tahapan pemilu dimulai 17 Agustus 2017 atau sehari setelah RUU disahkan.

”Semua pihak harus mendorong dan memastikan agar pembahasan revisi UU Pemilu dan UU Pilkada segera dilakukan melalui metode kodifikasi. Kalau tidak segera dimulai, materi-materi muatan yang penting untuk disempurnakan terancam tidak bisa dibahas karena waktu yang semakin terbatas,” tutur Titi.